Jurisprudência Brasil: Informativo STF 258

Informativo STF

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Brasília, 25 de fevereiro a 1º de março de 2002- Nº258.

Este Informativo, elaborado a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Turmas e do Plenário, contém resumos não-oficiais de decisões proferidas pelo Tribunal. A fidelidade de tais resumos ao conteúdo efetivo das decisões, embora seja uma das metas perseguidas neste trabalho, somente poderá ser aferida após a sua publicação no Diário da Justiça.

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ÍNDICE DE ASSUNTOS

Ação Coletiva e Órgão de Jurisdição Nacional
Art. 58 do ADCT e Auxílio-Doença
Crime contra o Sistema Financeiro
Efeito Suspensivo em Ação Rescisória - 1
Efeito Suspensivo em Ação Rescisória - 2
Falsidade Ideológica e Atipicidade do Fato
Hora-Extra: Aplicação do Divisor de 240
Imunidade Material: Restrição
Imunidade Profissional de Advogado
Instrução Criminal e Excesso de Prazo
Limitações ao Direito de Propriedade
Previdência Privada e Gratuidade
RE contra Perda de Patente: Não-Cabimento
Terra Indígena e Demarcação Prévia
ADIn: Bloco de Constitucionalidade (Transcrições)
PLENÁRIO

Imunidade Material: Restrição
O Tribunal, apreciando queixa-crime ajuizada contra deputado federal, inicialmente, pronunciou-se no sentido de que a imunidade material dos deputados e senadores, prevista na nova redação dada pela Emenda Constitucional 35/2001 ao art. 53 da CF, abrange as opiniões, palavras e votos proferidos em virtude da condição de parlamentar, não alcançando as manifestações sobre matéria alheia ao exercício do mandato ("Os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos"). Com esse entendimento, o Tribunal afastou a possibilidade de enquadramento da espécie na imunidade material, por se tratar de fatos imputados a parlamentar relativos à divergência interna de um escritório de advocacia, com manifestações do querelante e do querelado pela imprensa, fatos esses que não têm a mais remota relação com o exercício do mandato. Em seguida, o Tribunal rejeitou a queixa-crime apresentada por crime de difamação ante a ausência de justa causa.
INQ 1.710-DF, rel. Min. Sydney Sanches, 27.2.2002.(INQ-1710)

Art. 58 do ADCT e Auxílio-Doença
Iniciado o julgamento de embargos de divergência em que se discute a incidência do critério de equivalência salarial previsto no art. 58 do ADCT nas hipóteses de auxílio-doença convertido em aposentadoria por invalidez: se alcança o número de salários-mínimos percebidos quando do início do primeiro dos benefícios (o auxílio-doença) ou da aposentadoria por invalidez. O Tribunal, em virtude de dissídio dentre as Turmas, conheceu dos embargos de divergência e, após os votos dos Ministros Maurício Corrêa, relator, Ellen Gracie, Nelson Jobim e Ilmar Galvão, desprovendo-os por entenderem que o art. 58 do ADCT se refere ao benefício existente na data da promulgação da CF/88, qual seja, a aposentadoria por invalidez, o julgamento foi adiado em virtude do pedido de vista do Min. Carlos Velloso.
RE (EDiv) 259.956-SP, rel. Min. Maurício Corrêa, 27.2.2002.(RE-259956)

Terra Indígena e Demarcação Prévia
Concluído o julgamento de questão de ordem em ação cível originária ajuizada pela Fundação Nacional do Índio - FUNAI e pela União - visando a declaração de nulidade de títulos de propriedade sobre imóveis rurais, em que se alega que os mesmos teriam sido concedidos pelo Governo do Estado da Bahia sobre área indígena ocupada pelos índios pataxós, área essa que não foi demarcada formalmente pela União (v. Informativo 253). O Tribunal decidiu que a demarcação administrativa prévia da área objeto do processo não é condição de procedibilidade da ação, podendo o Ministro-Relator determinar a realização de diligências, inspeções e colheita de provas suplementares, se ainda julgá-las necessárias à adequada instrução do processo (RISTF, arts. 21, I e II, 113 e 274; CPC, arts. 130 e 440).
ACO (QO) 312-BA, rel. Min. Nelson Jobim, 27.2.2002.(ACO-312)

Efeito Suspensivo em Ação Rescisória - 1
Submetida ao referendo do Plenário a decisão da Ministra Ellen Gracie que concedera a antecipação dos efeitos da tutela em ação rescisória proposta pela União contra acórdão da Segunda Turma desta Corte proferido no RMS 23.040-DF - que assegurara a candidatos selecionados na primeira fase do concurso público para o cargo de fiscal do trabalho (Edital 1/94) a prioridade na convocação para a segunda fase (programa de formação) sobre eventuais aprovados em novo concurso público. No caso em questão, após o trânsito em julgado do acórdão do RMS 23.040-DF, a autoridade responsável junto ao Ministério do Trabalho e Emprego não cumpriu o que decidido, motivo pelo qual a Segunda Turma julgou procedente ação de reclamação (RCL 1.728-DF) para o fim de determinar que a autoridade reclamada, no prazo de trinta dias, sob as penas da lei, procedesse à efetivação dos atos de nomeação dos reclamantes no cargo de auditor fiscal do trabalho. Posteriormente, a Segunda Turma, atendendo a pedido da Advocacia-Geral da União, concedeu novo prazo improrrogável de 60 dias para o cumprimento da decisão. Na mesma data da concessão do novo prazo, a União ajuizou a presente ação rescisória com pedido de medida liminar. Inicialmente, o Tribunal, apreciando a medida liminar nos limites do pedido da União, afastou a discussão sobre o cabimento da tutela antecipada em ação rescisória uma vez que a Ministra Ellen Gracie esclareceu que o efeito prático de sua decisão é o de suspender a execução da decisão que determinara a imediata nomeação dos candidatos e, em seguida, o Tribunal, por maioria, decidiu que, em casos excepcionais, é possível a concessão de efeito suspensivo em ação rescisória. Vencido no ponto o Min. Marco Aurélio, por considerar que o cabimento de medida liminar em ação rescisória ofende os valores da justiça e da segurança jurídica.
AR (referendo/liminar) 1.685-DF, rel. Ministra Ellen Gracie, 28.2.2002.(AR-1685)

Efeito Suspensivo em Ação Rescisória - 2
Em seguida, a Ministra Ellen Gracie, relatora, votou pelo referendo de sua decisão, concluindo pela existência de erro de fato no acórdão rescindendo em face do caráter regionalizado do concurso público e pela difícil reversibilidade dos prejuízos administrativos e econômicos que seriam causados para a União com a nomeação dos candidatos, no que foi acompanhada pelos Ministros Nelson Jobim e Maurício Corrêa. De outra parte, os Ministros Néri da Silveira e Ilmar Galvão proferiram voto no sentido de negar referendo à decisão por entenderem que não se está diante de hipótese excepcional que justifique a medida cautelar deferida, uma vez que a nomeação dos candidatos não põe em risco a segurança do Estado e que a coisa julgada é um dos fundamentos do Estado de Direito, não podendo ser desrespeitada por argumentos frágeis. Após, o julgamento foi adiado em virtude do pedido de vista do Min. Carlos Velloso.
AR (referendo/liminar) 1.685-DF, rel. Ministra Ellen Gracie, 28.2.2002.(AR-1685)

PRIMEIRA TURMA

Ação Coletiva e Órgão de Jurisdição Nacional
A Turma deu provimento a recurso em mandado de segurança para determinar que o STJ, afastada a preliminar processual que deu margem à extinção do processo, prossiga no julgamento do mesmo como entender de direito.Tratava-se, na espécie, de mandado de segurança coletivo ajuizado pelo Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional - SINPROFAZ, em favor de seus sindicalizados, julgado extinto sem julgamento do mérito pelo STJ, em razão da ausência, na petição inicial, da relação nominal dos associados com a indicação dos respectivos endereços, com base na parte final do parágrafo único, do art. 2º, da Lei 9.494/97, com a redação dada pela MP 1.798-2/99 ("Nas ações coletivas propostas contra entidades da administração direta, autárquica e fundacional, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a petição inicial deverá obrigatoriamente estar instruída com a ata da assembléia da entidade associativa que a autorizou, acompanhada da relação nominal dos seus associados e indicação dos respectivos endereços."). A Turma, salientando que a exigência mencionada acima, visa a restringir a eficácia da sentença ao âmbito territorial de competência do órgão que a prolata - conforme caput do referido art. 2º: "A sentença civil prolatada em ação de caráter coletivo... abrangerá apenas os substituídos que tenham, na data da propositura da ação, domicílio no âmbito da competência territorial do órgão prolator." -, entendeu que tal exigência não se aplica com relação aos órgãos da justiça que, como o STJ, têm jurisdição nacional, porquanto abrangem todos os substituídos onde quer que tenham domicílio no território nacional.
RMS 23.566-DF, rel. Min. Moreira Alves, 19.2.2002.(RMS-23566)

Previdência Privada e Gratuidade
Tendo em vista a orientação firmada pelo Plenário no julgamento do RE 259.756-RJ (julgado em 28.11.2001, acórdão pendente de publicação, v. Informativo 252), no sentido de que a imunidade tributária conferida a entidades assistência social sem fins lucrativos alcança aquelas entidades fechadas de previdência privada nas quais não há a contribuição dos empregados, mas tão-só a do patrocinador, a Turma manteve acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região que reconhecera a imunidade tributária de entidade de previdência privada mantida com contribuição exclusivamente do empregador.
RE 235.003-SP, rel. Min. Moreira Alves, 26.2.2002.(RE-235003)

Hora-Extra: Aplicação do Divisor de 240
A Turma manteve acórdão do TST que confirmara a condenação que determinara a aplicação do divisor de 220 horas para efeito do cálculo das horas extraordinárias de empregado mensalista. Tratava-se, na espécie, de recurso extraordinário interposto pelo empregador em que se pretendia a aplicação do divisor de 240 horas, sob a alegação de ofensa ao incisos XIIII do art. 7º da CF/88. A Turma considerou não caracterizada a alegada ofensa à CF, dado que, com a limitação da jornada semanal em 44 horas, o divisor passou de 240 para 220 horas, não resultando dessa alteração a majoração salarial do trabalhador. (CF/88, art. 7º, XIII: "duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e quatro semanais...").
RE 325.550-MG, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 26.2.2002.(RE-325550)

RE contra Perda de Patente: Não-Cabimento
A decisão de tribunal que decreta a perda do posto e da patente de militar por indignidade ou incompatibilidade com o oficialato não configura "causa" para o efeito de ensejar a interposição de recurso extraordinário, tendo em vista o caráter administrativo, e não jurisdicional, de tal decisão. Com base nesse entendimento, a Turma manteve decisão proferida pelo STM em Conselho de Justificação que decretara a perda do posto e da patente do recorrente por indignidade e incompatibilidade com o oficialato. Precedentes citados: AG (AgRg) 110.182-RJ (DJU de 13.6.86), RE 88.161-MG (DJU de 30.5.80) e RE 96.053-SP (DJU de 11.6.82).
RE 318.469-DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 26.2.2002.(RE-318469)

SEGUNDA TURMA

Instrução Criminal e Excesso de Prazo
Considerando que fica prejudicada a alegação de excesso de prazo nas hipóteses de prisão preventiva quando já concluída a instrução criminal, a Turma conheceu em parte do habeas corpus e, na parte conhecida, o indeferiu. Tratava-se, na espécie, de habeas corpus interposto contra acórdão do STJ no qual se pleiteava a revogação da prisão preventiva imposta ao paciente há mais de um ano, alegando-se, ainda, que o acórdão do recurso em sentido estrito que o pronunciara não estaria fundamentado, sendo que esta última alegação não fora submetida ao STJ. Salientou-se que a matéria relativa a pronúncia, por não ter sido posta à apreciação STJ, não poderia ser conhecida sob pena de supressão de instância. Precedentes citados: HC 70.947-SP (DJU de 10.6.94), HC 80.272-SP (DJU de 2.2.2001) e HC 81.210-SP (DJU de 15.9.2000).
HC 81.599-DF, rel. Min. Carlos Velloso, 19.2.2002.(HC-81599)

Crime contra o Sistema Financeiro
Iniciado o julgamento de habeas corpus impetrado contra acórdão do STJ, que negara ao paciente o trancamento da ação penal por falta de justa causa, sob o fundamento de que a decisão administrativa proferida no âmbito do Banco Central não vincula o Poder Judiciário, por serem independentes as instâncias penal e administrativa. Trata-se, na espécie, de paciente denunciado por crime contra o sistema financeiro nacional, com base exclusivamente na representação criminal encaminhada pelo Banco Central, sendo que, posteriormente, o próprio Banco Central veio a reconhecer a normalidade da conduta do paciente, determinando o arquivamento do processo administrativo. O Min. Nelson Jobim, relator, salientando que o habeas corpus não questiona a independência das instâncias administrativa e penal, proferiu voto no sentido de deferir o writ para determinar o trancamento da ação penal por falta de justa causa, por entender que, no caso concreto, a denúncia não tem mais fundamento, já que baseada unicamente na representação do Banco Central, que veio a considerar a conduta relatada como lícita. Após, o julgamento foi adiado em virtude do pedido de vista do Min. Maurício Corrêa.
HC 81.324-SP, rel. Min. Nelson Jobim, 26.2.2002.(HC-81324)

Limitações ao Direito de Propriedade
Concluído o julgamento de recurso extraordinário em se discutia a validade, em face da CF/69, do Decreto 7.046/87, do Município do Rio de Janeiro que, visando à preservação de conjuntos arquitetônicos de valor histórico, impôs restrições ao uso de imóveis situados nos bairros de Laranjeiras e Cosme Velho (v. Informativo 56). A Turma, por maioria, deu provimento ao recurso para restabelecer, na sua plena eficácia, o referido Decreto, por entender que a expedição de normas administrativas que visem a preservação da ordem ambiental e da política de defesa do patrimônio cultural diz respeito ao peculiar interesse do município, não se caracterizando a alegada ofensa ao direito de propriedade. Vencido o Min. Marco Aurélio, que indeferia o recurso extraordinário por julgar necessária a existência de lei disciplinando a matéria contida no Decreto. Precedente citado: RE 114.468-PR (RTJ 127/255).
RE 121.140-RJ, rel. Min. Maurício Corrêa, 26.2.2002.(RE-121140)

Imunidade Profissional de Advogado
Iniciado o julgamento de habeas corpus em que se alega que as expressões injuriosas e difamatórias, em tese, constantes de petições referentes a inquéritos policiais em que o paciente, advogado, se refere a advogada da outra parte, estão acobertadas pela imunidade profissional da advocacia. O Min. Carlos Velloso, relator, proferiu voto no sentido de indeferir o habeas corpus, por entender que a imunidade profissional do advogado não é absoluta, devendo a manifestação injuriosa ou difamatória guardar pertinência com a questão que está sendo patrocinada pelo advogado, sendo que, no caso concreto, algumas frases tidas como injuriosas ou difamatórias não teriam nexo lógico com a controvérsia em debate. Após, o julgamento foi adiado em virtude do pedido de vista do Min. Nelson Jobim. (Lei 8.906/94, art. 7º, § 2º: "O advogado tem imunidade profissional, não constituindo injúria, difamação, ou desacato puníveis qualquer manifestação de sua parte, no exercício de sua atividade, em juízo ou fora dele, sem prejuízo das sanções disciplinares perante a OAB, pelos excessos que cometer.").
HC 81.389-SP, rel. Min. Carlos Velloso, 26.2.2002.(HC-81389)

Falsidade Ideológica e Atipicidade do Fato
Considerando que a conduta dos pacientes descrita na denúncia não se enquadra no tipo de falsidade ideológica (art. 312 do CPM), a Turma deferiu o habeas corpus, determinando o trancamento da ação penal por falta de justa causa. Tratava-se, na espécie, de pacientes denunciados pelo referido crime por terem aprovado o estatuto da Associação Beneficente, Religiosa, Cultural e Esportiva dos Militares da Armada e Forças Auxiliares - ABEMAFA, o qual continha a seguinte expressão: "Por ser parte integrante das três Armas e Forças Auxiliares de todo o território nacional", o que seria uma afirmação falsa, já que a referida Associação não é parte integrante das Forças Armadas, que são constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica (CF, art. 142). Considerou-se que para a caracterização do crime de falsidade ideológica seria necessário o dolo específico dos pacientes de atentar contra a administração militar, e que a conduta relatada seria inidônea para produzir resultado danoso às Forças Armadas. (CPM, art. 312: "Omitir, em documento público ou particular, declaração que dele devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declaração falsa ou diversa da que devia ser escrita, com o fim de prejudicar direito, criar obrigação ou alterar a verdade sobre fato juridicamente relevante, desde que o fato atente contra a administração ou serviço militar.").
HC 81.339-AM, rel. Min. Néri da Silveira, 26.2.2002.(HC-81339)

Sessões
Ordinárias
Extraordinárias
Julgamentos

Pleno
27.2.2002
28.2.2002
12

1a. Turma
26.2.2002
-------
169

2a. Turma
26.2.2002
-------
201

C L I P P I N G D O D J
1º de março de 2002

ACO (QO) 487-RS
RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO
COMPETÊNCIA - CAUSAS E CONFLITOS ENTRE A UNIÃO E OS ESTADOS, A UNIÃO E O DISTRITO FEDERAL, OU ENTRE UNS E OUTROS - ASSISTÊNCIA SIMPLES. Revelando-se a hipótese como configuradora de assistência simples, descabe cogitar da incidência do disposto na alínea "f" do inciso I do artigo 102 da Constituição Federal. Precedente: Ação Cível Originária nº 521-1/PA, relatada pelo ministro Sydney Sanches, Diário da Justiça de 16 de agosto de 1999.
* noticiado no Informativo 247

ADIn N. 1.476-PE - liminar
RELATOR: MIN. CARLOS VELLOSO
EMENTA: CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. TRANSFORMAÇÃO DE FUNÇÕES PERMANENTES E DE EMPREGOS EM CARGOS PÚBLICOS. PROVIMENTO DERIVADO POR ASCENSÃO. Lei Complementar nº 03/90, do Estado de Pernambuco, art. 2º, § 1º, art. 3º, § 2º, art. 14, III, §§ 1º, 2º e 3º.
I. - Suspensão cautelar da eficácia do inciso III do art. 14 e seus §§ 1º, 2º e 3º, da Lei Comp. 03/90, do Estado de Pernambuco.
II. - Cautelar deferida.
III. - Deferida diligência com relação aos arts. 2º, § 1º, e 3º, § 2º.

* noticiado no Informativo 52

MS N. 22.412-GO
RELATOR: MIN. CARLOS VELLOSO
EMENTA: CONSTITUCIONAL. UNIVERSIDADE: CURSO SUPERIOR: AUTORIZAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA: DIREITO LÍQUIDO E CERTO. Lei 5.540, de 1968; C.F., artigos 207 e 209.
I. - As autonomias universitárias inscritas no art. 207, C.F., devem ser interpretadas em consonância com o disposto no art. 209, I e II, C.F..
II. - Direito líquido e certo pressupõe fatos incontroversos apoiados em prova pré-constituída, não se admitindo dilação probatória. Inocorrência de direito líquido e certo.
III. - Alegação de cerceamento de defesa: improcedência.
IV. - Mandado de segurança indeferido.
* noticiado no Informativo 256

PET N. 2.260-MG
RELATOR: MIN. SEPÚLVEDA PERTENCE
EMENTA: Recurso extraordinário: medida cautelar: deferimento.
É de deferir-se medida cautelar de suspensão dos efeitos do acórdão objeto de RE já admitido na origem e adstrito a questão de competência da Justiça comum ou da Justiça do Trabalho para o processo, quando, à primeira vista, a solução dada na instância a qua, ao afirmar a competência da Justiça estadual para o caso - ação de indenização contra o empregador por danos decorrentes de acidente do trabalho -, é contrária à orientação do Supremo Tribunal.
* noticiado no Informativo 255

RCL (QO) 1.507-RJ
RELATOR: MIN. NÉRI DA SILVEIRA
EMENTA:- Reclamação. Questão de ordem. 2. Decisão reclamada oriunda do Governador do Estado do Rio de Janeiro de manter as contribuições previdenciárias com a alíquota de 11% (onze por cento) sobre proventos e pensões, a despeito de diversas decisões do STF, no sentido de suspender leis fluminenses proibindo, expressamente, a contribuição previdenciária de servidores inativos e pensionistas. 3. Informações prestadas. 4. A imediata incidência do art. 195, II, da Constituição, na redação conferida pela Emenda Constitucional nº 20/98, veda a cobrança de contribuição previdenciária sobre aposentadoria e pensão. 5. Incabível, ao reclamado, ter por repristinada legislação anterior que previa as contribuições previdenciárias de servidores inativos e pensionistas destes, tão-só, porque disposições da lei nova sobre a mesma matéria foram suspensas. 6. Questão de ordem procedente. Liminar deferida para que fiquem imunes à cobrança de contribuições previdenciárias servidores inativos e pensionistas destes, do Estado do Rio de Janeiro, até julgamento final da ADIN 2188-5 e 2049-8-RJ.
* noticiado no Informativo 203

RCL(QO) N. 1.728-DF
RELATOR: MIN. NÉRI DA SILVEIRA
EMENTA: Reclamação. Questão de ordem. Prorrogação de prazo para cumprimento da decisão reclamada. 2. Concessão, de forma improrrogável, de prazo de 60 (sessenta) dias, para o definitivo cumprimento da decisão da Turma, sob as penas da lei. 3. Por ora, não é de se adotarem medidas punitivas pleiteadas pelos reclamantes. 4. Questão de ordem que se resolve deferindo o pedido de dilação do prazo para o cumprimento da decisão reclamada, tornando-se explícito que esse prazo é improrrogável e flui a partir da data da sessão (18.12.2001).

RE N. 202.700-DF
RELATOR: MIN. MAURÍCIO CORRÊA
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PREVIDÊNCIA PRIVADA. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. INEXISTÊNCIA.
1. Entidade fechada de previdência privada. Concessão de benefícios aos filiados mediante recolhimento das contribuições pactuadas. Imunidade tributária. Inexistência, dada a ausência das características de universalidade e generalidade da prestação, próprias dos órgãos de assistência social.
2. As instituições de assistência social, que trazem ínsito em suas finalidades a observância ao princípio da universalidade, da generalidade e concede benefícios a toda coletividade, independentemente de contraprestação, não se confundem e não podem ser comparadas com as entidades fechadas de previdência privada que, em decorrência da relação contratual firmada, apenas contempla uma categoria específica, ficando o gozo dos benefícios previstos em seu estatuto social dependente do recolhimento das contribuições avençadas, conditio sine qua non para a respectiva integração no sistema.
Recurso extraordinário conhecido e provido.
* noticiado no Informativo 249

RE N. 233.990-RS
RELATOR: MIN. MAURÍCIO CORRÊA
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CAUSAS INTENTADAS CONTRA A UNIÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA: ARTIGO 109, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROPOSITURA DE AÇÃO. FORO.
Ação judicial contra a União Federal. Competência. Autor domiciliado em cidade do interior. Possibilidade de sua proposição também na capital do Estado. Faculdade que lhe foi conferida pelo artigo 109, § 2º, da Constituição da República. Conseqüência: remessa dos autos ao Juízo da 12ª Vara Federal de Porto Alegre, foro eleito pela recorrente.
Recurso extraordinário conhecido e provido.
* noticiado no Informativo 248

Acórdãos Publicados: 248

T R A N S C R I Ç Õ E S

Com a finalidade de proporcionar aos leitores do INFORMATIVO STF uma compreensão mais aprofundada do pensamento do Tribunal, divulgamos neste espaço trechos de decisões que tenham despertado ou possam despertar de modo especial o interesse da comunidade jurídica.
_______________________________________
ADIn: Bloco de Constitucionalidade (Transcrições)

ADIn: Bloco de Constitucionalidade (Transcrições)

ADIn 595-ES*

RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INSTRUMENTO DE AFIRMAÇÃO DA SUPREMACIA DA ORDEM CONSTITUCIONAL. O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO LEGISLADOR NEGATIVO. A NOÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE/INCONSTITUCIONALIDADE COMO CONCEITO DE RELAÇÃO. A QUESTÃO PERTINENTE AO BLOCO DE CONSTITUCIONALIDADE. POSIÇÕES DOUTRINÁRIAS DIVERGENTES EM TORNO DO SEU CONTEÚDO. O SIGNIFICADO DO BLOCO DE CONSTITUCIONALIDADE COMO FATOR DETERMINANTE DO CARÁTER CONSTITUCIONAL, OU NÃO, DOS ATOS ESTATAIS. NECESSIDADE DA VIGÊNCIA ATUAL, EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO, DO PARADIGMA CONSTITUCIONAL ALEGADAMENTE VIOLADO. SUPERVENIENTE MODIFICAÇÃO/SUPRESSÃO DO PARÂMETRO DE CONFRONTO. PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO DIRETA.

- A definição do significado de bloco de constitucionalidade - independentemente da abrangência material que se lhe reconheça - reveste-se de fundamental importância no processo de fiscalização normativa abstrata, pois a exata qualificação conceitual dessa categoria jurídica projeta-se como fator determinante do caráter constitucional, ou não, dos atos estatais contestados em face da Carta Política.

- A superveniente alteração/supressão das normas, valores e princípios que se subsumem à noção conceitual de bloco de constitucionalidade, por importar em descaracterização do parâmetro constitucional de confronto, faz instaurar, em sede de controle abstrato, situação configuradora de prejudicialidade da ação direta, legitimando, desse modo - ainda que mediante decisão monocrática do Relator da causa (RTJ 139/67) - a extinção anômala do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. Doutrina. Precedentes.

DECISÃO: A douta Procuradoria-Geral da República propõe o reconhecimento, na espécie, da ocorrência de situação caracterizadora de prejudicialidade deste processo de controle normativo abstrato, eis que, após o ajuizamento da presente ação direta, registrou-se modificação de paradigma, derivada da superveniência da EC nº 19/98, que introduziu substancial alteração nas cláusulas de parâmetro alegadamente desrespeitadas pelo ato normativo ora impugnado (fls. 65/67).

Passo a apreciar a questão suscitada pela douta Procuradoria-Geral da República, concernente à alegada configuração de prejudicialidade da presente ação direta, motivada pela superveniente alteração da norma de parâmetro, que foi invocada, no caso, como paradigma de confronto e de aferição da suposta inconstitucionalidade da norma ora impugnada.

O exame dessa questão impõe algumas reflexões prévias - que reputo imprescindíveis - em torno dos fins a que se destina o processo de fiscalização normativa abstrata, tal como delineado em nosso sistema jurídico.

Como se sabe, o controle normativo abstrato qualifica-se como instrumento de preservação da integridade jurídica da ordem constitucional vigente.

A ação direta, enquanto instrumento formal viabilizador do controle abstrato, traduz um dos mecanismos mais expressivos de defesa objetiva da Constituição e de preservação da ordem normativa nela consubstanciada. A ação direta, por isso mesmo, representa meio de ativação da jurisdição constitucional concentrada, que enseja, ao Supremo Tribunal Federal, o desempenho de típica função política ou de governo, no processo de verificação, em abstrato, da compatibilidade vertical de normas estatais contestadas em face da Constituição da República.

O controle concentrado de constitucionalidade, por isso mesmo, transforma, o Supremo Tribunal Federal, em verdadeiro legislador negativo (RTJ 126/48, Rel. Min. MOREIRA ALVES - RTJ 153/765, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 1.063-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO). É que a decisão emanada desta Corte - ao declarar, in abstracto, a ilegitimidade constitucional de lei ou ato normativo federal ou estadual - importa em eliminação dos atos estatais eivados de inconstitucionalidade (RTJ 146/461-462, Rel. Min. CELSO DE MELLO), os quais vêm a ser excluídos, por efeito desse mesmo pronunciamento jurisdicional, do próprio sistema de direito positivo ao qual se achavam, até então, formalmente incorporados (RTJ 161/739-740, Rel. Min. CELSO DE MELLO).

Esse entendimento - que tem suporte em autorizado magistério doutrinário (CELSO RIBEIRO BASTOS, "Curso de Direito Constitucional", p. 326, item n. 4, 11ª ed., 1989, Saraiva; ALEXANDRE DE MORAES, "Direito Constitucional", p. 614, item n. 10.9, 10ª ed., 2001, Atlas, v.g.), e que se reflete, por igual, na orientação jurisprudencial firmada por esta Suprema Corte (RT 631/227) - permite qualificar, o Supremo Tribunal Federal, como órgão de defesa da Constituição, seja relativamente ao legislador, seja, ainda, em face das demais instituições estatais, pois a Corte, ao agir nessa específica condição institucional, desempenha o relevantíssimo papel de "órgão de garantia da hierarquia normativa da ordem constitucional" (J. J. GOMES CANOTILHO, "Direito Constitucional", p. 809, 4ª ed., 1987, Almedina, Coimbra).

Torna-se necessário enfatizar, no entanto, que a jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal - tratando-se de fiscalização abstrata de constitucionalidade - apenas admite como objeto idôneo de controle concentrado as leis e os atos normativos, que, emanados da União, dos Estados-membros e do Distrito Federal, tenham sido editados sob a égide de texto constitucional ainda vigente.

O controle por via de ação, por isso mesmo, mostra-se indiferente a ordens normativas inscritas em textos constitucionais já revogados, ou que tenham sofrido alterações substanciais por efeito de superveniente promulgação de emendas à Constituição.

É por essa razão que o magistério jurisprudencial desta Suprema Corte tem advertido que o controle concentrado de constitucionalidade reveste-se de um só e único objetivo: o de julgar, em tese, a validade de determinado ato estatal contestado em face do ordenamento constitucional, ainda em regime de vigência, pois - conforme já enfatizado pelo Supremo Tribunal Federal (RTJ 95/980 - RTJ 95/993 - RTJ 99/544 - RTJ 145/339) -, o julgamento da argüição de inconstitucionalidade, quando deduzida, in abstracto, não deve considerar, para efeito do contraste que lhe é inerente, a existência de paradigma revestido de valor meramente histórico.

Vê-se, desse modo, que, tratando-se de fiscalização normativa abstrata, a questão pertinente à noção conceitual de parametricidade - vale dizer, do atributo que permite outorgar, à cláusula constitucional, a qualidade de paradigma de controle - desempenha papel de fundamental importância na admissibilidade, ou não, da própria ação direta, consoante já enfatizado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal (ADI 1.347-DF (Medida Cautelar), Rel. Min. CELSO DE MELLO).

Isso significa, portanto, que a idéia de inconstitucionalidade (ou de constitucionalidade), por encerrar um conceito de relação (JORGE MIRANDA, "Manual de Direito Constitucional", tomo II, p. 273/274, item n. 69, 2ª ed., Coimbra Editora Limitada) - que supõe, por isso mesmo, o exame da compatibilidade vertical de um ato, dotado de menor hierarquia, com aquele que se qualifica como fundamento de sua existência, validade e eficácia - torna essencial, para esse específico efeito, a identificação do parâmetro de confronto, que se destina a possibilitar a verificação, in abstracto, da legitimidade constitucional de certa regra de direito positivo, a ser necessariamente cotejada em face da cláusula invocada como referência paradigmática.

A busca do paradigma de confronto, portanto, significa, em última análise, a procura de um padrão de cotejo, que, ainda em regime de vigência temporal, permita, ao intérprete, o exame da fidelidade hierárquico-normativa de determinado ato estatal, contestado em face da Constituição.

Esse processo de indagação, no entanto, impõe que se analisem dois (2) elementos essenciais à compreensão da matéria ora em exame. De um lado, põe-se em evidência o elemento conceitual, que consiste na determinação da própria idéia de Constituição e na definição das premissas jurídicas, políticas e ideológicas que lhe dão consistência. De outro, destaca-se o elemento temporal, cuja configuração torna imprescindível constatar se o padrão de confronto, alegadamente desrespeitado, ainda vige, pois, sem a sua concomitante existência, descaracterizar-se-á o fator de contemporaneidade, necessário à verificação desse requisito.

No que concerne ao primeiro desses elementos (elemento conceitual), cabe ter presente que a construção do significado de Constituição permite, na elaboração desse conceito, que sejam considerados não apenas os preceitos de índole positiva, expressamente proclamados em documento formal (que consubstancia o texto escrito da Constituição), mas, sobretudo, que sejam havidos, igualmente, por relevantes, em face de sua transcendência mesma, os valores de caráter suprapositivo, os princípios cujas raízes mergulham no direito natural e o próprio espírito que informa e dá sentido à Lei Fundamental do Estado.

Não foi por outra razão que o Supremo Tribunal Federal, certa vez, e para além de uma perspectiva meramente reducionista, veio a proclamar - distanciando-se, então, das exigências inerentes ao positivismo jurídico - que a Constituição da República, muito mais do que o conjunto de normas e princípios nela formalmente positivados, há de ser também entendida em função do próprio espírito que a anima, afastando-se, desse modo, de uma concepção impregnada de evidente minimalismo conceitual (RTJ 71/289, 292 - RTJ 77/657).

É por tal motivo que os tratadistas - consoante observa JORGE XIFRA HERAS ("Curso de Derecho Constitucional", p. 43) -, em vez de formularem um conceito único de Constituição, costumam referir-se a uma pluralidade de acepções, dando ensejo à elaboração teórica do conceito de bloco de constitucionalidade (ou de parâmetro constitucional), cujo significado - revestido de maior ou de menor abrangência material - projeta-se, tal seja o sentido que se lhe dê, para além da totalidade das regras constitucionais meramente escritas e dos princípios contemplados, explicita ou implicitamente, no corpo normativo da própria Constituição formal, chegando, até mesmo, a compreender normas de caráter infraconstitucional, desde que vocacionadas a desenvolver, em toda a sua plenitude, a eficácia dos postulados e dos preceitos inscritos na Lei Fundamental, viabilizando, desse modo, e em função de perspectivas conceituais mais amplas, a concretização da idéia de ordem constitucional global.

Sob tal perspectiva, que acolhe conceitos múltiplos de Constituição, pluraliza-se a noção mesma de constitucionalidade/inconstitucionalidade, em decorrência de formulações teóricas, matizadas por visões jurídicas e ideológicas distintas, que culminam por determinar - quer elastecendo-as, quer restringindo-as - as próprias referências paradigmáticas conformadoras do significado e do conteúdo material inerentes à Carta Política.

Torna-se relevante destacar, neste ponto, por tal razão, o magistério de J. J. GOMES CANOTILHO ("Direito Constitucional e Teoria da Constituição", p. 811/812, item n. 1, 1998, Almedina), que bem expôs a necessidade de proceder-se à determinação do parâmetro de controle da constitucionalidade, consideradas as posições doutrinárias que se digladiam em torno do tema:

"Todos os actos normativos devem estar em conformidade com a Constituição (art. 3.º/3). Significa isto que os actos legislativos e restantes actos normativos devem estar subordinados, formal, procedimental e substancialmente, ao parâmetro constitucional. Mas qual é o estalão normativo de acordo com o qual se deve controlar a conformidade dos actos normativos? As respostas a este problema oscilam fundamentalmente entre duas posições: (1) o parâmetro constitucional equivale à constituição escrita ou leis com valor constitucional formal, e daí que a conformidade dos actos normativos só possa ser aferida, sob o ponto de vista da sua constitucionalidade ou inconstitucionalidade, segundo as normas e princípios escritos da constituição (ou de outras leis formalmente constitucionais); (2) o parâmetro constitucional é a ordem constitucional global, e, por isso, o juízo de legitimidade constitucional dos actos normativos deve fazer-se não apenas segundo as normas e princípios escritos das leis constitucionais, mas também tendo em conta princípios não escritos integrantes da ordem constitucional global.
Na perspectiva (1), o parâmetro da constitucionalidade (=normas de referência, bloco de constitucionalidade) reduz-se às normas e princípios da constituição e das leis com valor constitucional; para a posição (2), o parâmetro constitucional é mais vasto do que as normas e princípios constantes das leis constitucionais escritas, devendo alargar-se, pelo menos, aos princípios reclamados pelo 'espírito' ou pelos 'valores' que informam a ordem constitucional global." (grifei)

Veja-se, pois, a importância de compreender-se, com exatidão, o significado que emerge da noção de bloco de constitucionalidade - tal como este é concebido pela teoria constitucional (BERNARDO LEÔNCIO MOURA COELHO, "O Bloco de Constitucionalidade e a Proteção à Criança", in Revista de Informação Legislativa nº 123/259-266, 263/264, 1994, Senado Federal; MIGUEL MONTORO PUERTO, "Jurisdicción Constitucional y Procesos Constitucionales", tomo I, p. 193/195, 1991, Colex; FRANCISCO CAAMAÑO DOMÍNGUEZ/ANGEL J. GÓMEZ MONTORO/MANUEL MEDINA GUERRERO/JUAN LUIS REQUEJO PAGÉS, "Jurisdicción y Procesos Constitucionales", p. 33/35, item C, 1997, Berdejo; IGNACIO DE OTTO, "Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes", p. 94/95, § 25, 2ª ed./2ª reimpressão, 1991, Ariel; LOUIS FAVOREU/FRANCISCO RUBIO LLORENTE, "El bloque de la constitucionalidad", p. 95/109, itens ns. I e II, 1991, Civitas; JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO, "O Princípio da Subsidiariedade: Conceito e Evolução", p. 77/81, 2000, Forense; DOMINIQUE TURPIN, "Contentieux Constitutionnel", p. 55/56, item n. 43, 1986, Presses Universitaires de France, v.g.) -, pois, dessa percepção, resultará, em última análise, a determinação do que venha a ser o paradigma de confronto, cuja definição mostra-se essencial, em sede de controle de constitucionalidade, à própria tutela da ordem constitucional.

E a razão de tal afirmação justifica-se por si mesma, eis que a delimitação conceitual do que representa o parâmetro de confronto é que determinará a própria noção do que é constitucional ou inconstitucional, considerada a eficácia subordinante dos elementos referenciais que compõem o bloco de constitucionalidade.

Não obstante essa possibilidade de diferenciada abordagem conceitual, torna-se inequívoco que, no Brasil, o tema da constitucionalidade ou inconstitucionalidade supõe, no plano de sua concepção teórica, a existência de um duplo vínculo: o primeiro, de ordem jurídica, referente à compatibilidade vertical das normas inferiores em face do modelo constitucional (que consagra o princípio da supremacia da Carta Política), e o segundo, de caráter temporal, relativo à contemporaneidade entre a Constituição e o momento de formação, elaboração e edição dos atos revestidos de menor grau de positividade jurídica.

Vê-se, pois, até mesmo em função da própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RTJ 169/763, Rel. Min. PAULO BROSSARD), que, na aferição, em abstrato, da constitucionalidade de determinado ato normativo, assume papel relevante o vínculo de ordem temporal, que supõe a existência de uma relação de contemporaneidade entre padrões constitucionais de confronto, em regime de plena e atual vigência, e os atos estatais hierarquicamente inferiores, questionados em face da Lei Fundamental.

Dessa relação de caráter histórico-temporal, exsurge a identificação do parâmetro de controle, referível a preceito constitucional, ainda em vigor, sob cujo domínio normativo foram produzidos os atos objeto do processo de fiscalização concentrada.

Isso significa, portanto, que, em sede de controle abstrato, o juízo de inconstitucionalidade há de considerar a situação de incongruência normativa de determinado ato estatal, contestado em face da Carta Política (vínculo de ordem jurídica), desde que o respectivo parâmetro de aferição ainda mantenha atualidade de vigência (vínculo de ordem temporal).

Sendo assim, e quaisquer que possam ser os parâmetros de controle que se adotem - a Constituição escrita, de um lado, ou a ordem constitucional global, de outro (LOUIS FAVOREU/FRANCISCO RUBIO LLORENTE, "El bloque de la constitucionalidad", p. 95/109, itens ns. I e II, 1991, Civitas; J. J. GOMES CANOTILHO, "Direito Constitucional", p. 712, 4ª ed., 1987, Almedina, Coimbra, v.g.) - torna-se essencial, para fins de viabilização do processo de controle normativo abstrato, que tais referências paradigmáticas encontrem-se, ainda, em regime de plena vigência, pois, como precedentemente assinalado, o controle de constitucionalidade, em sede concentrada, não se instaura, em nosso sistema jurídico, em função de paradigmas históricos, consubstanciados em normas que já não mais se acham em vigor.

É por tal razão que, em havendo a revogação superveniente da norma de confronto, não mais se justificará a tramitação da ação direta, que, anteriormente ajuizada, fundava-se na suposta violação do parâmetro constitucional cujo texto veio a ser suprimido ou substancialmente alterado.

Bem por isso, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, desde o regime constitucional anterior, tem proclamado que tanto a superveniente revogação global da Constituição da República (RTJ 128/515 - RTJ 130/68 - RTJ 130/1002 - RTJ 135/515 - RTJ 141/786), quanto a posterior derrogação da norma constitucional (RTJ 168/436 - RTJ 169/834 - RTJ 169/920 - RTJ 171/114 - RTJ 172/54 - ADI 296-DF - ADI 512-PB - ADI 1.137-RS - ADI 1.143-AP - ADI 1.300-AP - ADI 1.885-DF-Questão de Ordem - ADI 1.907-DF-Questão de Ordem), por afetarem o paradigma de confronto, invocado no processo de controle concentrado de constitucionalidade, configuram hipóteses caracterizadoras de prejudicialidade da ação direta, em virtude da evidente perda de seu objeto:

"II - Controle direto de constitucionalidade: prejuízo.
Julga-se prejudicada, total ou parcialmente, a ação direta de inconstitucionalidade no ponto em que, depois de seu ajuizamento, emenda à Constituição haja abrogado ou derrogado norma de Lei Fundamental que constituísse paradigma necessário à verificação da procedência ou improcedência dela ou de algum de seus fundamentos, respectivamente: orientação de aplicar-se no caso, no tocante à alegação de inconstitucionalidade material, dada a revogação primitiva do art. 39, § 1º, CF 88, pela EC 19/98."
(RTJ 172/789-790, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE - grifei)

Cumpre ressaltar, por necessário, que essa orientação jurisprudencial reflete-se no próprio magistério da doutrina (CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, "A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro", p. 225, item n. 3.2.6, 2ª ed., 2000, RT; OSWALDO LUIZ PALU, "Controle de Constitucionalidade - Conceitos, Sistemas e Efeitos", p. 219, item n. 9.9.17, 2ª ed., 2001, RT; GILMAR FERREIRA MENDES, "Jurisdição Constitucional", p. 176/177, 2ª ed., 1998, Saraiva), cuja percepção do tema ora em exame põe em destaque, em casos como o destes autos, que a superveniente alteração da norma constitucional, revestida de parametricidade, importa na configuração de prejudicialidade do processo de controle abstrato de constitucionalidade, eis que, como enfatizado, o objeto da ação direta resume-se, em essência, à fiscalização da ordem constitucional vigente.

Todas as considerações que vêm de ser expostas justificam-se em face da circunstância de que, posteriormente à instauração deste processo de controle normativo abstrato, sobreveio a Emenda Constitucional nº 19/98, que suprimiu e/ou alterou, substancialmente, as cláusulas de parâmetro, cuja suposta ofensa motivou o ajuizamento da presente ação direta.

A circunstância caracterizadora da prejudicialidade desta ação direta, em decorrência da razão mencionada na presente decisão, autoriza uma última observação: no exercício dos poderes processuais de que dispõe, assiste, ao Ministro-Relator, competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos a esta Corte, legitimando-se, em conseqüência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar.

Cumpre acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional da norma legal que inclui, na esfera de atribuições do Relator, a competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a recursos, pedidos ou ações, quando incabíveis, estranhos à competência desta Corte, intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53 - RTJ 168/174-175).

Nem se alegue que esse preceito legal implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (Ag 159.892-SP (AgRg), Rel. Min. CELSO DE MELLO).

Cabe enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 563-DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD - ADI 593-GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO - ADI 2.060-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.207-AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.215-PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro "não subtrai, ao Relator da causa, o poder de efetuar - enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) - o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, dentre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta" (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).

Sendo assim, pelas razões expostas, e acolhendo, ainda, como razão de decidir, o parecer da douta Procuradoria-Geral da República, julgo prejudicada a presente ação direta, por perda superveniente de objeto.

Arquivem-se os presentes autos.

Publique-se.

Brasília, 18 de fevereiro de 2002.

Ministro CELSO DE MELLO
Relator

* decisão publicada no DJU de 26.2.2002

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