Jurisprudência Brasil: Informativo STF 483

Informativo STF

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Informativo STF

Brasília, 8 a 11 de outubro de 2007 - Nº 483.

Este Informativo, elaborado a partir de notas tomadas nas sessões de julgamento das Turmas e do Plenário, contém resumos não-oficiais de decisões proferidas pelo Tribunal. A fidelidade de tais resumos ao conteúdo efetivo das decisões, embora seja uma das metas perseguidas neste trabalho, somente poderá ser aferida após a sua publicação no Diário da Justiça.

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SUMÁRIO

Plenário
Extradição e Inimputabilidade - 3
Extradição e Ausência de Requisitos
Detentor de Foro por Prerrogativa de Função e Indiciamento
Detentor de Foro por Prerrogativa de Função e Indiciamento - 4
1ª Turma
Recurso sem Efeito Suspensivo e Execução Provisória
Mutatio Libelli e Súmula 453 do STF
Art. 84 do CPP: Prerrogativa de Foro de Co-réu e Competência do STF
2ª Turma
Defesa Técnica Efetiva e Advogado Suspenso
EC 41/2003: Vantagens Pessoais e Teto Remuneratório Estadual
IPTU: Valor da Alíquota e Progressividade
Clipping do DJ
Transcrições
Interpretação do Regimento Interno da Câmara dos Deputados e Controle Judicial (MS 26915 MC/DF)

PLENÁRIO

Extradição e Inimputabilidade - 3
O Tribunal, por maioria, deferiu parcialmente pedido de extradição, formulado pelo Governo da Itália, de nacional italiano, fundado em dois mandados de prisão, para submetê-lo a processo penal em que se lhe imputa o crime de formação de quadrilha finalizada ao tráfico de substâncias entorpecentes, concurso em extorsão e concurso em lesões graves - v. Informativos 416, 469 e 479. Rejeitou-se, inicialmente, a preliminar de prejudicialidade quanto ao prosseguimento do processo, suscitada pela defesa, em face da inimputabilidade do extraditando (acometido de esquizofrenia paranóide) e reconheceu-se, quanto a um dos pedidos, fundado em sentença penal condenatória transitada em julgado, a prescrição. No que se refere ao pedido com fulcro nos dois mandados de prisão, salientando caber ao Supremo uma análise estritamente formal do pedido formulado, sob pena de se violar normas de Direito Internacional e a própria soberania do Estado requerente, entendeu-se atendidos os requisitos legais para a extradição. Considerou-se que o extraditando não estaria respondendo a processo no Brasil, razão pela qual o indeferimento do pedido extradicional implicaria sua liberdade, não obstante o estado atual de insanidade declarada e os crimes pelos quais deveria responder na Itália. Reportou-se a precedente do Pleno em que deferida extradição de nacional argentino que estava a cumprir medida de segurança no Brasil e afirmou-se que o fato de o extraditando ser, atualmente, inimputável, não significaria que, quando do julgamento dos fatos na Itália, ainda estaria a sofrer da doença. Enfatizou-se, também, estar configurada uma das hipóteses previstas no Tratado de Extradição entre a República Federativa do Brasil e a República da Itália para a concessão da extradição requerida, ou seja, a de submissão do extraditando a processo penal no Estado requerente. Ressaltou-se não caber ao Supremo proceder ao exame do resultado de eventual aplicação de pena ou de medida de segurança. Além disso, asseverou-se que o laudo pericial não atestara que, à época dos fatos, o extraditando já padecia de esquizofrenia (CP, art. 26), e que a questão acerca da inimputabilidade deveria ser suscitada na ação penal originária. Vencidos, em parte, os Ministros Carlos Britto, Gilmar Mendes e Celso de Mello que indeferiam o pedido extradicional. Precedentes citados: Ext 367/Estados Unidos da América (DJU de 31.10.79); Ext 553/República Federal da Alemanha (DJU de 18.8.95); Ext 1006/República Argentina (DJU de 23.3.2007).
Ext 932/República Italiana, rel. Min. Joaquim Barbosa, 10.10.2007. (Ext-932)

Extradição e Ausência de Requisitos
O Tribunal indeferiu pedido de extradição, formulado pelo Governo do Líbano, de nacional libanesa condenada, naquele país, pela prática dos crimes de roubo, fraude, improbidade administrativa, falsificação e uso de documentos falsos, desfalque e cheques sem fundos. Entendeu-se não preenchidos os requisitos exigidos pela Lei 6.815/80, porquanto imprescindível, para análise da possibilidade jurídica do pedido extradicional com base em promessa de reciprocidade, o esclarecimento quanto ao alcance do teor do art. 30 do Código Penal libanês ("Ninguém pode ser entregue a um Estado estrangeiro fora dos casos estabelecidos pelas disposições do presente código, se não é por aplicação de um tratado tendo força de lei."), o qual não prestado no prazo legal, apesar de diligência solicitada ao Estado requerente nesse sentido. Precedente citado: Ext 933/Reino da Espanha (DJU de 10.3.2007).
Ext 1047/República do Líbano, rel. Min. Eros Grau, 10.10.2007. (Ext-1047)

Detentor de Foro por Prerrogativa de Função e Indiciamento
O Tribunal, por maioria, resolveu questão de ordem suscitada em inquérito originário promovido pelo Ministério Público Federal, no qual se apura o envolvimento de Senador quanto à ocorrência das supostas práticas delituosas sob investigação na denominada "Operação Sanguessuga", no sentido de anular o ato formal de indiciamento do parlamentar realizado por autoridade policial. Ressaltando que a prerrogativa de foro tem por escopo garantir o livre exercício da função do agente político, e fazendo distinção entre os inquéritos originários, a cargo e competência do STF, e os de natureza tipicamente policial, que se regulam inteiramente pela legislação processual penal brasileira, entendeu-se que, no exercício da competência penal originária do STF (art. 102, I, b, da CF c/c o art. 2º da Lei 8.038/90), a atividade de supervisão judicial deve ser constitucionalmente desempenhada durante toda a tramitação das investigações, ou seja, desde a abertura dos procedimentos investigatórios até o eventual oferecimento, ou não, de denúncia pelo Ministério Público, sob pena de esvaziamento da própria idéia dessa prerrogativa. Em razão disso, concluiu-se que a autoridade policial não poderia ter indiciado o parlamentar sem autorização prévia do Ministro-relator do inquérito. Ademais, em manifestação obiter dictum, asseverou-se que a autoridade policial também dependeria dessa autorização para a abertura de inquérito em que envolvido titular de prerrogativa de foro perante esta Corte. Vencidos os Ministros Joaquim Barbosa, Carlos Britto, Marco Aurélio e Celso de Mello, que não anulavam o indiciamento, por considerar que o membro do Congresso Nacional poderia ser submetido à investigação penal, mediante instauração de inquérito policial, e conseqüente indiciamento - ato de natureza legal, vinculada -, por iniciativa da própria autoridade policial, independente de autorização prévia do STF. Precedentes citados: Pet 2805/DF (DJU de 27.2.2004); Inq 2285/DF (DJU de 13.3.2006); Inq 149/DF (DJU de 27.10.83); Inq 1793 AgR/DF (DJU de 14.6.2002); Pet 1954/DF (DJU de 1º.8.2003); Pet 2805/DF (DJU de 27.2.2004); Pet 1104/DF (DJU de 23.5.2003); Pet 3248/DF (DJU de 23.11.2004); Pet 2998/MG (DJU de 6.11.2006); Rcl 2138/DF (acórdão pendente de publicação); Rcl 2349/TO (DJU de 5.8.2005).
Inq 2411 QO/MT, rel. Min. Gilmar Mendes, 10.10.2007. (Inq-2411)

Detentor de Foro por Prerrogativa de Função e Indiciamento - 4
Na linha da orientação firmada no julgamento acima relatado, o Tribunal, por maioria, em questão de ordem suscitada em inquérito - no qual imputado, respectivamente, a Senador e a outros a suposta prática dos crimes previstos no art. 350 do Código Eleitoral (falsidade ideológica para fins eleitorais) e no art. 1º, VI, c/c o § 1º, II, da Lei 9.613/98 (lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores), e apurada a venda de documentos e informações que revelariam o envolvimento de políticos numa determinada fraude - anulou o ato formal de indiciamento do parlamentar realizado por autoridade policial - v. Informativo 462. Vencidos os Ministros Sepúlveda Pertence, relator, Joaquim Barbosa, Carlos Britto e Celso de Mello, que não anulavam o indiciamento, nos termos dos fundamentos supracitados.
Pet 3825 QO/MT, rel. orig. Min. Sepúlveda Pertence, rel. p/ o acórdão Min. Gilmar Mendes, 10.10.2007. (Pet-3825)

PRIMEIRA TURMA

Recurso sem Efeito Suspensivo e Execução Provisória
Em virtude da divergência entre as Turmas sobre a matéria, a Turma decidiu deslocar ao Plenário julgamento de habeas corpus em que condenado à pena de reclusão, em regime integralmente fechado, pela prática do crime de estupro (CP, art. 213, c/c o art. 225, § 1º, I e § 2º) pleiteia o direito de permanecer em liberdade até o definitivo exame da ação penal, sob o argumento de que a custódia antes do trânsito em julgado da condenação, porquanto ainda pendente recurso especial, violaria o princípio da presunção de inocência, consistindo em antecipação da pena. Trata-se, na espécie, de writ impetrado contra acórdão do STJ que indeferira liminar em idêntica medida, ao fundamento de que se afigura legítima a execução da pena privativa de liberdade antes do trânsito em julgado da respectiva condenação, uma vez que os recursos de natureza extraordinária não possuem efeito suspensivo.
HC 91676/RJ, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 9.10.2007. (HC-91676)

Mutatio Libelli e Súmula 453 do STF
A Turma decidiu remeter ao Plenário julgamento de habeas corpus em que questionada a incidência do Enunciado da Súmula 453 do STF ("Não se aplicam à segunda instância o art. 384 e parágrafo único do Código de Processo Penal, que possibilitam dar nova definição jurídica ao fato delituoso, em virtude de circunstância elementar não contida, explícita ou implicitamente, na denúncia ou queixa."). Trata-se de writ impetrado pela Defensoria Pública da União contra acórdão do STJ que, em apreciação de idêntica medida, afastara a alegação de reformatio in pejus no acórdão do tribunal de justiça local que, acolhendo apelação interposta pelo paciente e por co-réus, determinara a baixa dos autos para que fosse observado o disposto no art. 384 e seu parágrafo único, do CPP, ao fundamento de que o evento morte não constava da denúncia e o paciente fora condenado, também, por roubo qualificado pelo resultado morte (CPP: "Art. 384. Se o juiz reconhecer a possibilidade de nova definição jurídica do fato, em conseqüência de prova existente nos autos de circunstância elementar, não contida, explícita ou implicitamente, na denúncia ou na queixa, baixará o processo, a fim de que a defesa, no prazo de 8 (oito) dias, fale e, se quiser, produza prova, podendo ser ouvidas até três testemunhas. Parágrafo único. Se houver possibilidade de nova definição jurídica que importe aplicação de pena mais grave, o juiz baixará o processo, a fim de que o Ministério Público possa aditar a denúncia ou a queixa, se em virtude desta houver sido instaurado o processo em crime de ação pública, abrindo-se, em seguida, o prazo de 3 (três) dias à defesa, que poderá oferecer prova, arrolando até três testemunhas."). Sustenta-se, na espécie, ofensa aos princípios da proibição da reformatio in pejus e da correlação entre acusação e sentença, uma vez que a mutatio libelli ocorrera em recurso exclusivo da defesa.
HC 92464/RJ, rel. Min. Menezes Direito, 9.10.2007. (HC-92464)

Art. 84 do CPP: Prerrogativa de Foro de Co-réu e Competência do STF
A Turma, resolvendo questão de ordem, decidiu afetar ao Plenário julgamento de habeas corpus em que se sustenta a competência do STF para processar e julgar ação penal instaurada contra o paciente - condenado, pela 6ª Vara Federal Criminal no Estado do Rio de Janeiro, por peculato (CP, art. 312) e gestão fraudulenta de instituição financeira (Lei 7.492/86, art. 4º) -, tendo em conta a presença de co-réu detentor de foro especial por prerrogativa de função, a saber, ex-presidente do Banco Central do Brasil, cujo cargo fora transformado em cargo de Ministro de Estado. No caso, discute-se se a posterior decretação de inconstitucionalidade, pelo STF, dos §§ 1º e 2º do art. 84, do CPP, inseridos pela Lei 10.628/2002, na ADI 2797/DF (DJU de 19.12.2006), teria extinguido a competência especial por prerrogativa de função para atos administrativos praticados pelos ex-ocupantes do cargo de Presidente do BACEN (Lei 11.036/2004, art. 2º, parágrafo único), dispositivo este reputado constitucional por esta Corte no julgamento da ADI 3289/DF (DJU de 3.2.2006 ).
HC 88673 QO/RJ, rel. Min. Menezes Direito, 9.10.2007. (HC-88673)

SEGUNDA TURMA

Defesa Técnica Efetiva e Advogado Suspenso
Por considerar violada a cláusula do devido processo legal, a Turma deferiu habeas corpus impetrado em favor de condenado pela prática dos crimes de formação de quadrilha, seqüestro e roubo qualificado cujas alegações finais foram apresentadas por advogada comprovadamente suspensa por ato disciplinar da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB. Enfatizando que o ato fora subscrito por quem não estava legalmente habilitado a tanto, entendeu-se, na espécie, que a peça oferecida, quanto ao seu conteúdo material, seria superficial, genérica e inconsistente, o que violaria o direito à defesa plena, efetiva e real que assiste a qualquer réu. Ademais, asseverou-se a desnecessidade de demonstração da ocorrência de prejuízo, porque in re ipsa, decorrente da própria ausência de patrono legalmente apto a exercer, de modo pleno, a defesa técnica. HC deferido para invalidar a condenação penal decretada contra o paciente, declarando a nulidade dos atos processuais, a partir das alegações finais, inclusive, e determinar, desde que ainda não consumada a prescrição penal, a renovação dos atos e termos processuais.
HC 85717/SP, rel. Min. Celso de Mello, 9.10.2007. (HC-85717)

EC 41/2003: Vantagens Pessoais e Teto Remuneratório Estadual
A Turma deliberou afetar ao Plenário julgamento de agravo regimental interposto contra decisão monocrática do Min. Eros Grau que, dando provimento a recurso extraordinário do qual relator, declarara a constitucionalidade de teto estadual, no qual deveriam ser incluídas as vantagens de caráter pessoal. O Tribunal a quo afirmara que a faculdade, conferida aos Estados-membros, de instituir tetos remuneratórios viola o direito adquirido e o princípio da segurança jurídica. No extraordinário, discutia-se a constitucionalidade da fixação de sub-tetos da remuneração do funcionalismo público estadual, assim como a possibilidade de inclusão das vantagens pessoais nesse limite, posteriormente à vigência da EC 41/2003. No presente agravo, a servidora pleiteia o reconhecimento da integralidade dos seus proventos até que seu montante seja coberto pelo subsídio fixado em lei para o Poder Legislativo do Estado de Minas Gerais.
RE 477274 AgR/MG, rel. Min. Eros Grau, 9.10.2007. (RE-477274)

IPTU: Valor da Alíquota e Progressividade
A Turma deliberou submeter ao Plenário julgamento de agravos regimentais em recursos extraordinários nos quais se discute o valor da alíquota a ser observado nas situações em que declarada inconstitucional lei municipal que estabelecia, antes da EC 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, em razão do valor venal do imóvel. Trata-se, na espécie, de agravo regimental contra decisão monocrática do Min. Eros Grau que desprovera os recursos extraordinários, dos quais relator, e determinara a aplicação da alíquota básica prevista legislação anterior àquela declarada inconstitucional pelo STF (RE 179273/RS, DJU de 11.9.98 e RE 175535/RS, DJU de 13.8.99), por considerar, com base em precedentes da Corte, que o vício de inconstitucionalidade atingiria o sistema de alíquotas progressivas como um todo, não havendo que se falar na utilização da menor delas. O contribuinte alega que a decisão agravada não poderia ser mantida, porquanto a legislação revogada (LC 7/73, do Município de Porto Alegre, art. 5º) também contemplava indevida progressividade e, sendo anterior à CF/88 e com ela incompatível, não teria sido recepcionada.
RE 391091 AgR/RS, rel. Min. Eros Grau, 9.10.2007. (RE-391091)
RE 416895 AgR/RS, rel. Min. Eros Grau, 9.10.2007. (RE-416895)
RE 466400 AgR/RS, rel. Min. Eros Grau, 9.10.2007. (RE-466400)
RE 496995 AgR/RS, rel. Min. Eros Grau, 9.10.2007. (RE-496995)

Sessões Ordinárias Extraordinárias Julgamentos

Pleno 10.10.2007 11.10.2007 793

1ª Turma 9.10.2007 -- 252

2ª Turma 9.10.2007 -- 583

C L I P P I N G D O D J
11 de outubro de 2007

ADI N. 1.448-RJ
REL. P/ O ACÓRDÃO: MIN. JOAQUIM BARBOSA
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. JULGAMENTO DE MÉRITO. ART. 71 DO A.D.C.T. DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Disposição constitucional estadual que impõe o pagamento de décimo-terceiro salário aos servidores estaduais em data e forma definidas. Abuso do poder constituinte estadual, por interferência indevida na programação financeira e na execução de despesa pública, a cargo do Poder Executivo, nos termos da Constituição Federal. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.
* noticiado no Informativo 476

MED. CAUT EM ADI N. 3.731-PI
RELATOR: MIN. CEZAR PELUSO
EMENTAS: 1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Impugnação de resolução do Poder Executivo estadual. Disciplina do horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, consumo e assuntos análogos. Ato normativo autônomo. Conteúdo de lei ordinária em sentido material. Admissibilidade do pedido de controle abstrato. Precedentes. Pode ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade, o ato normativo subalterno cujo conteúdo seja de lei ordinária em sentido material e, como tal, goze de autonomia nomológica.
2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Resolução nº 12.000-001, do Secretário de Segurança do Estado do Piauí. Disciplina do horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, consumo e assuntos análogos. Inadmissibilidade. Aparência de ofensa aos arts. 30, I, e 24, V e VI, da CF. Usurpação de competências legislativas do Município e da União. Liminar concedida com efeito ex nunc. Aparenta inconstitucionalidade a resolução de autoridade estadual que, sob pretexto do exercício do poder de polícia, discipline horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, matéria de consumo e assuntos análogos.
* noticiado no Informativo 477

Acórdãos Publicados: 191

T R A N S C R I Ç Õ E S

Com a finalidade de proporcionar aos leitores do INFORMATIVO STF uma compreensão mais aprofundada do pensamento do Tribunal, divulgamos neste espaço trechos de decisões que tenham despertado ou possam despertar de modo especial o interesse da comunidade jurídica.

Interpretação do Regimento Interno da Câmara dos Deputados e Controle Judicial (Transcrições)

MS 26915 MC/DF*

RELATOR: MIN. GILMAR MENDES

DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Carlos Fernando Coruja Agustini e outros Deputados Federais, contra decisão do Presidente da Câmara dos Deputados (fls. 30-31) que indeferiu o Recurso nº 104/2007, e, consequentemente, manteve decisão que indeferiu questão de ordem, na qual se sustentava o impedimento do Deputado Federal Pedro Novais para presidir Comissão Especial em Proposta de Emenda à Constituição da qual foi signatário.
Alega a inobservância do devido processo legislativo na tramitação da PEC nº 558/06, visto que do art. 43 do RICD ("Nenhum Deputado poderá presidir reunião de Comissão quando se debater ou votar matéria da qual seja autor ou Relator") se extrai uma proibição peremptória regimental" de que o Deputado seja autor ou relator de alguma proposição e, ao mesmo tempo funcione como presidente da Comissão que vá debater ou votar aquela matéria" (fl. 16).
Argumenta que, caso prevalecesse o entendimento de que se o Deputado signatário da Proposta de Emenda à Constituição fosse impedido de ser Presidente de Comissão, criar-se-ia duas categorias de autores de proposições, a saber: a dos autores signatários e a dos autores intelectuais, o que contrariaria o art. 102, § 1º, do RICD.
Resume sua pretensão afirmando que "o presente mandado de segurança tem o escopo de evitar uma violação ao devido processo legislativo, que está sendo ilicitamente desrespeitado pela presença do Deputado Pedro Novais na presidência da Comissão Especial" (fls. 11-12).
Quanto à urgência, sustenta que "... a PEC nº 558-A/06 já está pronta para ser apreciada em primeiro turno pelo Plenário da Câmara dos Deputados, conforme prova a pauta de Plenário em anexo. Portanto, não há motivo que justifique a imposição aos impetrantes de terem que aguardar o julgamento do mérito. Ademais, na hipótese de ser indeferido o pedido liminar, haverá a perda do objeto do presente writ." (fl. 12).
Por fim, pleiteiam em caráter liminar o deferimento do presente mandamus "para determinar-se à autoridade impetrada que retire a PEC nº 558-A, de 2006, da pauta do Plenário da Câmara dos Deputados" (fl. 12). No mérito, requerem a declaração de nulidade de todos os atos legislativos posteriores à eleição do Deputado Pedro Novais para presidir a Comissão especial destinada a apreciar a PEC nº 558-A/06, e que se determine a eleição de outro Presidente.
Passo a decidir tão-somente o pedido de liminar.
Se é certo que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece a possibilidade de avançar na análise da constitucionalidade da administração ou organização interna das Casas Legislativas, também é verdade que isso somente tem sido admitido em situações excepcionais, em que há flagrante desrespeito ao devido processo legislativo ou aos direitos e garantias fundamentais.
Com reconhecimento do princípio da supremacia da Constituição como corolário do Estado Constitucional e, conseqüentemente, a ampliação do controle judicial de constitucionalidade, consagrou-se a idéia de que nenhum assunto, quando suscitado à luz da Constituição, poderá estar previamente excluído da apreciação judicial. Nesse sentido, afirma José Elaeres Teixeira, em estudo específico sobre o tema: "Assim, ainda que uma questão tenha conteúdo político, desde que apresentada ao Judiciário na forma de um que deva ser decidido em contraste com o texto constitucional, torna-se uma questão jurídica. Como juiz das suas atribuições e das atribuições dos demais Poderes, o Supremo Tribunal Federal está habilitado a se pronunciar sobre todo ato, ainda que político, praticado no exercício de uma competência constitucional." (TEIXEIRA, José Elaeres Marques. A doutrina das questões políticas no Supremo Tribunal Federal. Porto Alegre : Fabris Editor, 2005, p. 229).
A doutrina das questões políticas chegou ao Supremo Tribunal Federal com o famoso e polêmico julgamento do HC n° 300, impetrado por Rui Barbosa em 18 de abril de 1891. Em sua petição inicial, Rui Barbosa defendeu, amparado na doutrina norte-americana da "political questions", criada por influência da decisão de Marshall no célebre caso "Marbury vs. Madison", que "os casos, que, se por um lado tocam a interesses políticos, por outro envolvem direitos individuais, não podem ser defesos à intervenção dos tribunais, amparo da liberdade pessoal contra as invasões do executivo". Assim, "onde quer que haja um direito individual violado, há de haver um recurso judicial para a debelação da injustiça" (RODRIGUES, Lêda Boechat. História do Supremo Tribunal Federal. Tomo I/1891-1898: Defesa das liberdades civis. 2. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1991, p. 22).
Apesar da eloqüente defesa realizada por Rui Barbosa, o Supremo Tribunal Federal indeferiu o habeas corpus, por entender que não caberia ao Tribunal envolver-se em questões políticas do Poder Executivo ou Legislativo (RODRIGUES, Lêda Boechat. História do Supremo Tribunal Federal. Tomo I/1891-1898: Defesa das liberdades civis, cit. p. 20). Suas lições apenas foram devidamente apreciadas pelo Tribunal nos posteriores julgamentos dos Habeas Corpus n° 1.063 e 1.073, ambos de 1898, nos quais o Tribunal deixou assentado que a doutrina das questões políticas não poderia deixar ao desamparo as liberdades individuais (TEIXEIRA, José Elaeres Marques. A doutrina das questões políticas no Supremo Tribunal Federal. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris, 2005, p. 93).
Os célebres ensinamentos de Rui Barbosa influenciaram decisivamente a formulação do art. 141, § 4º, da Constituição de 1946, precedente remoto do atual art. 5º, XXV, da Constituição de 1988 ("A lei não poderá excluir da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão de direito individual" (Constituição de 1946, art. 141, § 4o). Observe-se que o texto de 1988 inova ao garantir o acesso à justiça também no caso de ameaça a direito).
A intenção do constituinte de 1946 era romper com a ordem constitucional conformada pela Constituição Polaca (de 1937), que prescrevia em seu art. 94 ser "vedado ao Poder Judiciário conhecer de questão exclusivamente política" (O art. 94 da Constituição de 1937 repetia o teor do art. 68 da Constituição de 1934: "É vedado ao Poder Judiciário conhecer de questões exclusivamente políticas.").
Assim, alternando momentos de maior e menor ativismo judicial, o Supremo Tribunal Federal, ao longo de sua história, tem entendido que a discricionariedade das medidas políticas não impede o seu controle judicial, desde que haja violação a direitos assegurados pela Constituição.
Mantendo essa postura, o Supremo Tribunal Federal, na última década, tem atuado ativamente no tocante ao controle judicial das questões políticas, nas quais observa violação à Constituição. Os diversos casos levados recentemente ao Tribunal envolvendo atos das Comissões Parlamentares de Inquérito corroboram essa afirmação. No julgamento do MS n° 23.452/RJ, Rel. Min. Celso de Mello, deixou o Tribunal assentado o entendimento segundo o qual "os atos das Comissões Parlamentares de Inquérito são passíveis de controle jurisdicional, sempre que, de seu eventual exercício abusivo, derivarem injustas lesões ao regime das liberdades públicas e à integridade dos direitos e garantias individuais" (MS 23.452/RJ, Relator Celso de Mello, DJ 12.5.2000).
Tal juízo, entretanto, não pode vir desacompanhado de reflexão crítica acurada. A doutrina tradicional da insindicabilidade das questões interna corporis sempre esteve firmada na idéia de que as Casas Legislativas, ao aprovar os seus regimentos, estariam a disciplinar tão-somente questões internas, de forma que a violação às normas regimentais deveria ser considerada apenas como tais (ZAGREBELSKY, Gustavo. La giustizia costituzionale. Bologna, Mulino, 1979, p. 36.)
Muito embora minoritária hoje, não se pode negar que tal postura contempla uma preocupação de ordem substancial: evitar que a declaração de invalidade de ato legislativo marcado por vícios menos graves, ou adotado em procedimento meramente irregular, mas que tenha adesão de ampla maioria parlamentar, seja levada a efeito de forma corriqueira e, por vezes, traduzindo interferência indevida de uma função de poder sobre outra. (ZAGREBELSKY, Gustavo. La giustizia costituzionale. Bologna, Mulino, 1979, p. 37.)
Ainda Zagrebelsky afirma, por outro lado, que se as normas constitucionais fizerem referência expressa a outras disposições normativas, a violação constitucional pode advir da violação dessas outras normas, que, muito embora não sejam formalmente constitucionais, vinculam os atos e procedimentos legislativos, constituindo-se normas constitucionais interpostas. (ZAGREBELSKY, Gustavo. La giustizia costituzionale. Bologna, Mulino, 1979, p.40-41).
Na verdade, o órgão jurisdicional competente deve examinar a regularidade do processo legislativo, sempre tendo em vista a constatação de eventual afronta à Constituição (CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional, apud MENDES, Gilmar. Controle de Constitucionalidade: aspectos jurídicos e políticos. Saraiva, 1990, p. 35-36), mormente, aos direitos fundamentais.
O caso dos autos remete à uma questão que envolve interpretação sistemática do regimento interno da Câmara dos Deputados:

"Art. 43. Nenhum Deputado poderá presidir reunião de Comissão quando se debater ou votar matéria da qual seja Autor ou Relator.
Parágrafo único. Não poderá o Autor de proposição ser dela Relator, ainda que substituto ou parcial."

"Art. 102. A proposição de iniciativa de Deputado poderá ser apresentada individual ou coletivamente.
§ 1º Consideram-se Autores da proposição, para efeitos regimentais, todos os seus signatários, podendo as respectivas assinaturas ser apostas por meio eletrônico de acordo com Ato da Mesa. (Parágrafo com redação dada pela Resolução nº 22, de 2004).
§ 2º As atribuições ou prerrogativas regimentais conferidas ao Autor serão exercidas em Plenário por um só dos signatários da proposição, regulando-se a precedência segundo a ordem em que a subscreveram."

"Art. 202. A proposta de emenda à Constituição será despachada pelo Presidente da Câmara à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, que se pronunciará sobre sua admissibilidade, no prazo de cinco sessões, devolvendo-a à Mesa com o respectivo parecer.("Caput" do artigo com redação adaptada à Resolução nº 20, de 2004)
§ 1º Se inadmitida a proposta, poderá o Autor, com o apoiamento de Líderes que representem, no mínimo, um terço dos Deputados, requerer a apreciação preliminar em Plenário.
§ 2º Admitida a proposta, o Presidente designará Comissão Especial para o exame do mérito da proposição, a qual terá o prazo de quarenta sessões, a partir de sua constituição para proferir parecer.
§ 3º Somente perante a Comissão Especial poderão ser apresentadas emendas, com o mesmo quorum mínimo de assinaturas de Deputados e nas condições referidas no inciso II do artigo anterior, nas primeiras dez sessões do prazo que lhe está destinado para emitir parecer.
§ 4º O Relator ou a Comissão, em seu parecer, só poderá oferecer emenda ou substitutivo à proposta nas mesmas condições estabelecidas no inciso II do artigo precedente.
§ 5º Após a publicação do parecer e interstício de duas sessões, a proposta será incluída na Ordem do Dia.
§ 6º A proposta será submetida a dois turnos de discussão e votação, com interstício de cinco sessões.
§ 7º Será aprovada a proposta que obtiver, em ambos os turnos, três quintos dos votos dos membros da Câmara dos Deputados, em votação nominal."
§ 8º Aplicam-se à proposta de emenda à Constituição, no que não colidir com o estatuído neste artigo, as disposições regimentais relativas ao trâmite e apreciação dos projetos de lei.

A discussão posta para debate no presente mandado de segurança não é nova na dinâmica do processo legislativo perante a Câmara dos Deputados.
Na Questão de Ordem nº 10.330/96, de autoria da Deputada Sandra Starling, que questionava a indicação do Deputado José Múcio para relator da PEC 01/1995 (Reeleição de Presidente da República, Governadores e Prefeitos), o argumento era de que, sendo a PEC de iniciativa coletiva, dever-se-ia considerar todos os subscritores da PEC como seus autores, para os efeitos do art. 43, parágrafo único, e, nos termos do art. 102, §1º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Naquela ocasião, a referida questão de ordem foi rejeitada pelos seguintes fundamentos:

"(...)É da tradição do Congresso Nacional e dos Parlamentos a assinatura de proposições como mero apoiamento político, sem implicação de autoria. Essa praxe constava expressamente do Regimento anterior da Câmara (art. 114, §8º, da Resolução nº 30, de 1972) e ainda vigora no Regimento interno do Senado Federal (art. 243).
Por essa razão, viu-se o legislador interno na contingência de, ao editar o atual Regimento, estabelecer uma presunção legal no sentido de considerar autores todos os signatários, para inadmitir, dali em diante, as assinaturas de simples apoiamento.
Vê-se assim que nem todos que assinam uma proposição o fazem na condição de autores, no sentido comum do termo, isto é, de criadores, de idealizadores da peça produzida.
Na maioria das vezes, o trabalho de criação e a iniciativa política é de um determinado Parlamentar que, de posse de um anteprojeto da matéria, passa a buscar o apoio dos pares, especialmente em se tratando de proposição para a qual a iniciativa coletiva é constitucionalmente imposta.
Essas considerações nos levam à conclusão de que os dispositivos regimentais relativos à autoria que não reproduzam mandamentos da Lei Maior devem ser interpretados no contexto do próprio Regimento e da prática parlamentar, atendendo inclusive à intenção de quem pratica o ato do processo legislativo e não exclusivamente a sua forma. É a partir dessa perspectiva que consideramos o parágrafo único do artigo 43.
A intenção inequívoca desse dispositivo é a de impedir que o autor de determinada proposição, como seu proponente e idealizador, venha a examiná-la, como Relator, no âmbito de Comissão, em virtude de seu notório posicionamento sobre a matéria e interesse, mais do que todos, na sua aprovação, o que poderia torná-lo menos imparcial no exame das sugestões e emendas dos demais membros do Colegiado. Trata-se, portanto, de preceito de natureza essencialmente ética.
Tal assertiva é absolutamente verdadeira no caso da iniciativa individual, pois a identificação do signatário com a proposição é absoluta e completa. Vale, ainda, nos casos em que a co-autoria é assumida voluntariamente por vários Deputados.
Todavia, no caso da iniciativa coletiva imposta por mandamento constitucional ou regimental, a praxe da Casa tem consagrado uma interpretação restritiva dessa vedação regimental, tendo em vista que o fato de ter oferecido sua assinatura a determinada proposição que requeira certo número de subscritores para viabilizar sua tramitação não vincula o Deputado ao seu conteúdo, circunstância muitas e repetidas vezes declarada por Parlamentares até mesmo em Plenário.
Não raro, quem assina a proposição o faz motivado pela inspiração democrática de ver aquele tema debatido pela Casa, sendo tal gesto parte da convivência e cortesia parlamentar.
Muitas vezes, ao fazê-lo, já antevê o assinante a perspectiva de até mesmo, eventualmente, opor-se ao conteúdo proposto através de emendas ou de debates políticos."

Por fim, a decisão sobre a Questão de Ordem nº 10.330/96 restou assim posta:

"(...)1) o dispositivo regimental que impede o autor de proposição ser dela relator deve ser interpretado de forma restrita, aplicando-se de modo absoluto apenas à iniciativa individual e a autoria coletiva voluntária; 2) no caso de iniciativa coletiva imposta pela Constituição ou pelo Regimento, não há a presunção de vinculação obrigatória, no que diz respeito à autoria, dos subscritores com o conteúdo da proposição, à exceção do primeiro signatário."

Seguindo a mesma linha de raciocínio, duas outras questões de ordem foram, recentemente, apresentadas e deliberadas pela Câmara dos Deputados.
Na Questão de Ordem nº 106/07, levantada por ocasião da construção de acordo de procedimentos para votação do Projeto de Lei nº 1.210/2007 (Reforma Política), do qual o Deputado Ronaldo Caiado, um dos signatários, poderia ser designado Relator, alegou-se que, nos termos do art. 110 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, qualquer um de seus proponentes estava impedido de ser indicado como Relator, ao contrário do que ocorre em Propostas de Emendas à Constituição. A decisão, entretanto, não obstante toda a argumentação buscando diferenciar a situação daquela em que se discute proposta de Emenda à Constituição, foi a seguinte:

"Indefere a questão de ordem do Deputado Arnaldo Faria de Sá, citando precedente decidido pelo então Presidente, Deputado Luis Eduardo, na Questão de Ordem nº 10330, de 1996, onde ficou estabelecido que, no caso de iniciativa coletiva imposta pela Constituição ou pelo Regimento, não há presunção de vinculação obrigatória dos subscritores com o conteúdo da proposição, à exceção do primeiro signatário, podendo, os demais, serem indicados para relatá-la"

Por fim, na Questão de Ordem nº 175/07, cuja decisão é objeto do presente mandado de segurança, assim restou posta a questão:

"Por meio do ofício nº 1.650/2007, indefere o recurso do Deputado Fernando Coruja por entender que o dispositivo que veda ao deputado presidir reunião de Comissão quando se debater ou votar matéria da qual seja autor deve ser interpretado de forma restrita, de modo que, para as proposições com subscrição de apoiamento, considera-se autor somente o primeiro signatário."

A jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Federal já vem colecionando decisões, em que se afasta o argumento da insindicabilidade dos atos internos das Casas Legislativas, reconhecendo o direito subjetivo dos parlamentares ao devido processo legislativo. Esclarecedor o precedente firmado pelo Plenário, no MS 23.831/DF, Relator Min. Celso de Mello, DJ 04/08/06:

"(...)
O CONTROLE JURISDICIONAL DOS ATOS PARLAMENTARES: POSSIBILIDADE, DESDE QUE HAJA ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO A DIREITOS E/OU GARANTIAS DE ÍNDOLE CONSTITUCIONAL. - O Poder Judiciário, quando intervém para assegurar as franquias constitucionais e para garantir a integridade e a supremacia da Constituição, desempenha, de maneira plenamente legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria Carta da República, ainda que essa atuação institucional se projete na esfera orgânica do Poder Legislativo. - Não obstante o caráter político dos atos parlamentares, revela-se legítima a intervenção jurisdicional, sempre que os corpos legislativos ultrapassem os limites delineados pela Constituição ou exerçam as suas atribuições institucionais com ofensa a direitos públicos subjetivos impregnados de qualificação constitucional e titularizados, ou não, por membros do Congresso Nacional. Questões políticas. Doutrina. Precedentes. - A ocorrência de desvios jurídico-constitucionais nos quais incida uma Comissão Parlamentar de Inquérito justifica, plenamente, o exercício, pelo Judiciário, da atividade de controle jurisdicional sobre eventuais abusos legislativos (RTJ 173/805-810, 806), sem que isso caracterize situação de ilegítima interferência na esfera orgânica de outro Poder da República."

Evidenciou-se, neste precedente, a proposta de Hans Kelsen, que associava a jurisdição constitucional à democracia, exatamente na situação em que a atividade jurisdicional atua na defesa ou na proteção das minorias representativas.
É sabido de todos que a função de legislar não pode ser exercida por meio de qualquer procedimento, existindo normas constitucionais e regimentais a resguardar um devido processo também para a elaboração das normas.
Esta Corte, no presente caso, é acionada justamente para garantir eficácia ao direito da minoria parlamentar de ver garantido o direito ao devido processo legislativo, alegadamente, desrespeitado pela infringência da norma regimental específica.
Como se sabe, devemos a Kelsen a associação sistemática da jurisdição constitucional a esse aspecto importante do conceito de democracia, que é, exatamente, a possibilidade de sobrevivência e de proteção das minorias. A opção de Kelsen pelo modelo democrático está vinculada à concepção teórica do relativismo. O sistema democrático não se legitima pela verdade, mas, sim, pelo consenso (KELSEN, Hans. Vom Wesen und Wert der Demokratie. 2 ed. 1929, p. 101).
Na famosa conferência proferida perante a Associação dos Professores de Direito Público alemães, Kelsen deixou claro que a jurisdição constitucional haveria de ter papel central em um sistema democrático moderno:

"Ao lado dessa significação geral comum a todas as Constituições, a jurisdição constitucional também adquire uma importância especial, que varia de acordo com os traços característicos da Constituição considerada. Essa importância é de primeira ordem para a República democrática, com relação à qual as instituições de controle são condição de existência. Contra os diversos ataques, em parte justificados, atualmente dirigidos contra ela, essa forma de Estado não pode se defender melhor do que organizando todas as garantias possíveis da regularidade das funções estatais. Quanto mais elas se democratizam, mais o controle deve ser reforçado. A jurisdição constitucional também deve ser apreciada desse ponto de vista. Garantindo a elaboração constitucional das leis, e em particular sua constitucionalidade material, ela é um meio de proteção eficaz da minoria contra os atropelos da maioria. A dominação desta só é suportável se for exercida de modo regular. A forma constitucional especial, que consiste de ordinário em que a reforma da Constituição depende de uma maioria qualificada, significa que certas questões fundamentais só podem ser solucionadas em acordo com a minoria: a maioria simples não tem, pelo menos em certas matérias, o direito de impor sua vontade à minoria. Somente uma lei inconstitucional, aprovada por maioria simples, poderia então invadir, contra a vontade da minoria, a esfera de seus interesses constitucionais garantidos. Toda minoria - de classe, nacional ou religiosa - cujos interesses são protegidos de uma maneira qualquer pela Constituição, tem pois um interesse eminente na constitucionalidade das leis. Isso é verdade especialmente se supusermos uma mudança de maioria que deixe à antiga maioria, agora minoria, força ainda suficiente para impedir a reunião das condições necessárias à reforma da Constituição. Se virmos a essência da democracia não na onipotência da maioria, mas no compromisso constante entre os grupos representados no Parlamento pela maioria e pela minoria, e por conseguinte na paz social, a justiça constitucional aparecerá como um meio particularmente adequado à realização dessa idéia. A simples ameaça do pedido ao tribunal constitucional pode ser, nas mãos da minoria, um instrumento capaz de impedir que a maioria viole seus interesses constitucionalmente protegidos, e de se opor à ditadura da maioria, não menos perigosa para a paz social que a da minoria. (Kelsen, Hans. Jurisdição Constitucional. São Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 181-182).

Nesse contexto, os entes de representação devem agir dentro de limites prescritos, estando os seus atos vinculados a determinados procedimentos. Essas constituições pretendem, portanto, que os atos praticados pelos órgãos representativos possam ser objeto de crítica e controle (GRIMM, Dieter. Verfassungserichtsbarkeit - Funktion und Funktionsgrenzen in demokratischem Staat. In: Jus-Didaktik, Heft 4, Munique, 1977, p. 83 (95). Trata-se, em verdade, de um modelo de fiscalização democrática dos atos do Poder Público.
Essa colocação tem a virtude de ressaltar que a jurisdição constitucional não se mostra incompatível com um sistema democrático, que imponha limites aos ímpetos da maioria e discipline o exercício da vontade majoritária. Ao revés, esse órgão de controle cumpre uma função importante no sentido de reforçar as condições normativas da democracia.
Também na ADI 3833/DF, relator Min. Carlos Britto; Redator para o acórdão Min. Marco Aurélio, DJ 13/02/07, a Min. Carmen Lúcia ressaltou a competência do Supremo Tribunal Federal para julgar atos políticos, trazendo à baila a lição de Pedro Lessa, que citando Ruy Barbosa, defendia que era de acabar

"(...)de uma vez com o equívoco, definindo (que)... uma questão pode ser distintamente política, altamente política, segundo alguns, até puramente política, fora dos domínios da justiça, e, contudo, em revestindo a forma de um pleito, estar na competência dos tribunais, desde que o ato, executivo ou legislativo, contra o qual se demande, fira a Constituição, lesando ou negando um direito nela consagrado. (...) Noutras palavras: a violação de garantias constitucionais, perpetrada à sombra de funções políticas, não é imune à ação dos tribunais. A estes compete sempre verificar se a atribuição política, invocada pelo excepcionante, abrange nos seus limites a faculdade exercida. Em substância, exercendo atribuições políticas e tomando resoluções políticas, move-se o poder legislativo num vasto domínio, que tem como limites um círculo de extenso diâmetro, que é a Constituição Federal. Enquanto não transpõe essa periferia, o Congresso elabora medidas e normas que escapam à competência do Poder Judiciário. Desde que ultrapasse a circunferência, os seus atos estão sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, que, declarando-os inaplicáveis por ofensivos a direitos, lhes tira toda a eficácia jurídica" (Lessa, Pedro. Do Poder Judiciário. Rio de Janeiro : Livraria Francisco Alves, 1915, p. 54 e ss).

No precedente, a discussão sobre a necessidade de decreto legislativo específico a ser aprovado em ambas as Casas do Congresso Nacional para a fixação de subsídios dos Congressistas acabou restando prejudicada em face do não conhecimento da ADI, por ter sido declarada sem eficácia a norma impugnada (ADI 3833/DF, relator Min. Carlos Britto; Redator para o acórdão Min. Marco Aurélio, DJ 13/02/07).
A questão dos presentes autos parece indicar que uma exegese literal (e ampliativa) do que está contido no art. 43 e parágrafo único do Regimento Interno da Câmara dos Deputados pode levar a situações paradoxais. Especialmente no caso de propostas de emenda à Constituição, para as quais a iniciativa coletiva é obrigatória e importa um elevado número de assinaturas, a interpretação gramatical do referido dispositivo regimental pode conduzir a situações absurdas.
Imagine-se uma PEC que, por inegável oportunidade, tenha sido subscrita por todos os membros da Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, de todos os partidos e blocos. Ou, ainda, o caso de várias PECs apensadas que, no seu conjunto, contenham as assinaturas de todos os membros da Casa. Quem haveria de relatá-la, a prevalecer tal entendimento? Quem poderia Presidir a Comissão Especial, nessas circunstâncias? Estariam todos os parlamentares subscritores impedidos?
Dessa forma, à primeira vista, parece que o caso dos autos apresenta-se dentre aqueles que invocam uma interpretação sistemática do próprio Regimento Interno da Câmara dos Deputados, já com tradição de deliberações, em questões de ordem envolvendo controvérsias semelhantes, no sentido da interpretação mais restritiva do art. 43, caput e parágrafo único, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, retirando-lhe do âmbito de proteção o processo legislativo das emendas constitucionais.
A interpretação conferida ao seu próprio Regimento pela Mesa da Câmara dos Deputados revela-se, numa avaliação inicial, consentânea com os princípios que regem o devido processo legal legislativo. A partir dela, não se vislumbra, de forma imediata e incontestável, violação direta à Constituição.
Assim sendo, ressalvada a possibilidade de melhor análise da questão quando do julgamento de mérito, indefiro o pedido de liminar, por não vislumbrar a presença inequívoca dos seus pressupostos autorizadores.
Comunique-se.
Publique-se.
Após, solicitem-se informações.
Prestadas as informações, encaminhem-se os autos à Procuradoria-Geral da República.

Brasília, 8 de outubro de 2007.

Ministro Gilmar Mendes
Relator

*decisão publicada no DJU de 16.10.2007

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