Administrativo e processual civil. Legitimidade para executar multa imposta a diretor de departamento municipal.
Superior Tribunal de Justiça - STJ
Publicado em 21.05.2010
Resp 1.181.122
Superior Tribunal de Justiça
Revista Eletrônica de Jurisprudência
AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.181.122 - RS (2010/0031858-6)
RELATOR: MINISTRO HUMBERTO MARTINS
R.P/ACÓRDÃO: MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES
AGRAVANTE: ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADOR: PAULO ROBERTO BASSO E OUTRO(S)
AGRAVADO: LEONEL AMORETY GORNATTI
ADVOGADO: SYLVIO CADEMARTORI NETO E OUTRO(S)
EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. LEGITIMIDADE PARA EXECUTAR MULTA IMPOSTA A DIRETOR DE DEPARTAMENTO MUNICIPAL POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. PESSOA JURÍDICA QUE MANTÉM A CORTE DE CONTAS.
1. Em diversos precedentes esta Corte concluiu que a legitimidade para executar multa imposta a gestor público municipal por Tribunal de Contas Estadual é do próprio ente municipal fiscalizado, em razão do resultado do julgamento do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 223037-1/SE, de relatoria do Min. Maurício Corrêa (AgRg no Ag 1215704/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 2.2.2010; AgRg no REsp 1065785/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, Primeira Turma, DJe 29.10.2008; e REsp 898.471/AC, Rel. Min. José Delgado, Primeira Turma, DJ 31.5.2007).
2. Contudo, a mudança de entendimento ora preconizada decorre, com todas as vênias dos que vinham entendendo em contrário, de interpretação equivocada do mencionado julgamento, especificamente em razão da redação do item 2 de sua ementa:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SERGIPE. COMPETÊNCIA PARA EXECUTAR SUAS PRÓPRIAS DECISÕES: IMPOSSIBILIDADE. NORMA PERMISSIVA CONTIDA NA CARTA ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE.
1. As decisões das Cortes de Contas que impõem condenação patrimonial aos responsáveis por irregularidades no uso de bens públicos têm eficácia de título executivo (CF, artigo 71, § 3º). Não podem, contudo, ser executadas por iniciativa do próprio Tribunal de Contas, seja diretamente ou por meio do Ministério Público que atua perante ele. Ausência de titularidade, legitimidade e interesse imediato e concreto.
2. A ação de cobrança somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação imposta pelo Tribunal de Contas, por intermédio de seus procuradores que atuam junto ao órgão jurisdicional competente.
3. Norma inserida na Constituição do Estado de Sergipe, que permite ao Tribunal de Contas local executar suas próprias decisões (CE, artigo 68, XI). Competência não contemplada no modelo federal. Declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, por violação ao princípio da simetria (CF, artigo 75). Recurso extraordinário não conhecido.
(RE 223037, Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 2.8.2002)
3. Com base no precedente da Corte Suprema, extraiu-se a exegese de que em qualquer modalidade de condenação - seja por imputação de débito, seja por multa - seria sempre o ente estatal sob o qual atuasse o gestor autuado o legítimo para cobrar a reprimenda. Todavia, após nova análise, concluiu-se que o voto de Sua Excelência jamais caminhou por tal senda, tanto assim que, no âmbito do Tribunal de Contas da União tal tema é vencido e positivado por ato administrativo daquela Corte de Contas.
4. Em nenhum momento a Suprema Corte atribuiu aos entes fiscalizados a qualidade de credor das multas cominadas pelos Tribunais de Contas. Na realidade, o julgamento assentou que nos casos de ressarcimento ao erário/imputação de débito a pessoa jurídica que teve seu patrimônio lesado é quem - com toda a razão - detém a titularidade do crédito consolidado no acórdão da Corte de Contas.
5. Diversamente da imputação de débito/ressarcimento ao erário, em que se busca a recomposição do dano sofrido pelo ente público, nas multas há uma sanção a um comportamento ilegal da pessoa fiscalizada, tais como, verbi gratia, nos casos de contas julgadas irregulares sem resultar débito; descumprimento das diligências ou decisões do Tribunal de Contas; embaraço ao exercício das inspeções e auditorias; sonegação de processo, documento ou informação; ou reincidência no descumprimento de determinação da Corte de Contas.
6. As multas têm por escopo fortalecer a fiscalização desincumbida pela própria Corte de Contas, que certamente perderia em sua efetividade caso não houvesse a previsão de tal instrumento sancionador. Em decorrência dessa distinção essencial entre ambos - imputação de débito e multa - é que se merece conferir tratamento distinto.
7. A solução adequada é proporcionar ao próprio ente estatal ao qual esteja vinculada a Corte de Contas a titularidade do crédito decorrente da cominação da multa por ela aplicada no exercício de seu mister.
8. "Diferentemente, porém, do que até aqui foi visto, em se tratando de multa, a mesma não deve reverter para a pessoa jurídica cujas contas se cuida. Nesse caso, deve reverter em favor da entidade que mantém o Tribunal de Contas." (Jorge Ulisses Jacoby Fernandes in Tribunais de Contas do Brasil - Jurisdição e Competência).
9. Não foi outra a solução preconizada pela próprio Tribunal de Contas da União, por meio da Portaria n. 209, de 26 de Junho de 2001 (BTCU n. 46/2001), relativa ao Manual para Formalização de Processos de Cobrança Executiva, no qual se destacou que "a multa é sempre recolhida aos cofres da União ou Tesouro Nacional". Em seguida, por meio da Portaria-SEGECEX n. 9, de 18.8.2006, também relativa ao Manual de Cobrança Executiva (BTCU n. 8/2006), a Corte de Contas da União dispôs:
A multa é sempre recolhida aos cofres da União ou Tesouro Nacional e sua execução judicial está sob a responsabilidade da Procuradoria-Geral da União/AGU.
10. Logo, mesmo nos casos em que a Corte de Contas da União fiscaliza outros entes que não a própria União, a multa eventualmente aplicada é revertida sempre à União - pessoa jurídica a qual está vinculada - e não à entidade objeto da fiscalização.
11. Este mesmo raciocínio deve ser aplicado em relação aos Tribunais de Contas Estaduais, de modo que as multas deverão ser revertidas ao ente público ao qual a Corte está vinculada, mesmo se aplicadas contra gestor municipal.
12. Dessarte, a legitimidade para ajuizar a ação de cobrança relativa ao crédito originado de multa aplicada a gestor municipal por Tribunal de Contas é do ente público que mantém a referida Corte - in casu, o Estado do Rio Grande do Sul -, que atuará por intermédio de sua Procuradoria.
13. Agravo regimental provido.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas, por maioria, dar provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do Sr. Ministro Mauro Campbell Marques. Vencido o Sr. Ministro Humberto Martins.
Votaram com o Sr. Ministro Mauro Campbell Marques os Srs. Ministros Herman Benjamin e Castro Meira.
Ausente, justificadamente, a Sra. Ministra Eliana Calmon.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Humberto Martins.
Brasília (DF), 06 de maio de 2010.
MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES , Relator
AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.181.122 - RS (2010/0031858-6)
RELATOR: MINISTRO HUMBERTO MARTINS
AGRAVANTE: ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADOR: PAULO ROBERTO BASSO E OUTRO(S)
AGRAVADO: LEONEL AMORETY GORNATTI
ADVOGADO: SYLVIO CADEMARTORI NETO E OUTRO(S)
RELATÓRIO
O EXMO. SR. MINISTRO HUMBERTO MARTINS (Relator):
Cuida-se de agravo regimental interposto pelo ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL contra decisão monocrática de minha relatoria que negou provimento ao recurso especial, nos termos da seguinte ementa:
"ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL - COMPETÊNCIA PARA EXECUTAR MULTA IMPOSTA A DIRETOR DE DEPARTAMENTO MUNICIPAL POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL - ILEGITIMIDADE DO ESTADO MEMBRO - PRECEDENTES - RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO." (fl. 396-e)
O acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul ficou assim ementado:
"APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. CERTIDÃO DE TRIBUNAL DE CONTAS. MULTA APLICADA A DIRETOR DE DEPARTAMENTO MUNICIPAL, NO EXERCÍCIO DO CARGO. EXECUÇÃO AJUIZADA PELO ESTADO. ILEGITIMIDADE ATIVA.
1. As multas aplicadas pelo Tribunal de Contas do Estado, independentemente de serem de natureza penal ou sancionatória, ressarcitória ou compensatória, constituem créditos da pessoa jurídica vítima dos atos praticados pelo agente. Assim, carece de legitimidade o Estado para ajuizar execução contra Diretor de Departamento Municipal, no exercício do cargo. Precedentes da Câmara e de outros órgãos fracionários da Corte.
2. Execução extinta de ofício, prejudicada a apelação." (fl. 334-e)
Alega o agravante que merece reforma a decisão, "principalmente tendo em conta que foram totalmente desconsiderados, pelo E. Ministro, questões trazidas na razões do recurso do Estado que afastam a jurisprudência colacionada na decisão agravada". (fl. 404-e)
Aduz que "não se trata de qualquer penalidade, mas sim de penalidade imposta pelo TCE em função do descumprimento às normas de administração financeira e orçamentária". (fl. 404-e)
Sustenta que a multa aplicada pelo Tribunal de Contas, e cobrada pelo estado por intermédio da Procuradoria-Geral do Estado, é legítima, pois tem origem em título extrajudicial líquido e certo e exigível, por força do § 3º do art. 71 da CF/88.
Alega o agravante que tais aspectos foram totalmente desconsiderados na decisão monocrática, pois a titularidade do crédito, nestes casos, é do Estado, e não do Município, já que se trata de multa decorrente do poder de polícia do Tribunal de Contas.
Pugna pela reconsideração da decisão agravada ou, caso contrário, pelo provimento do agravo regimental.
É, no essencial, o relatório.
AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.181.122 - RS (2010/0031858-6)
EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL - COMPETÊNCIA PARA EXECUTAR MULTA IMPOSTA A DIRETOR DE DEPARTAMENTO MUNICIPAL POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL - PESSOA JURÍDICA DESTINATÁRIA DA PRESTAÇÃO DE CONTAS - BENEFICIÁRIA DA MULTA IMPOSTA PELA CORTE DE CONTAS - ILEGITIMIDADE DO ESTADO MEMBRO - PRECEDENTES.
1. A razão pela qual os administradores públicos estão obrigados a prestar contas reside no fato de que os recursos financeiros e patrimoniais por eles geridos pertencem ao Ente Público do qual fazem parte, ainda que, em última análise, seu titular seja o povo.
2. Assim, quando uma autoridade municipal presta contas dos recursos exclusivamente municipais, ela o faz tendo como destinatária a pessoa jurídica da qual faz parte e os seus munícipes, ainda que, por intermédio de uma Corte de Contas mantida pelo Estado-membro.
3. Entender diferente, ou seja, que o agente municipal presta contas dos recursos exclusivamente municipais ao Estado-membro, afrontaria o pacto federativo e a autonomia municipal, pois colocaria o município numa condição de subordinação a outro ente federado.
4. A ausência de prestação de contas gera um dano aos titulares do patrimônio público, os quais ficarão sem o conhecimento de como os seus recursos estão sendo geridos. Não se trata de um dano meramente econômico, o qual pode ser passível de ressarcimento, mas sim de uma lesão a princípios basilares do direito administrativo, como o da publicidade, da impessoalidade e do dever de transparência.
5. Para evitar esse tipo de conduta desidiosa de administradores públicos é que se aplica uma sanção de natureza pessoal, imputável ao próprio agente, e não à pessoa jurídica ao qual está vinculado.
6. Essa multa, que é aplicada pela Corte de Contas estadual, não se dá em razão - nem para a manutenção - do exercício da atividade fiscalizadora. O custeio desta ocorre por meio de impostos ou taxas. A multa é, na verdade, uma sanção em face da lesão aos princípios administrativos, e que acaba por gerar um dano aos titulares dos patrimônio público, no caso dos autos, o município e seus habitantes.
7. Não se desconhece que a atividade fiscalizatória gera um custo para o Estado-membro. Esse fenômeno - um órgão estadual despender recursos em benefícios de outro ente federativo - não ocorre exclusivamente na atividade fiscalizadora do Tribunal de Contas. Basta ver, por exemplo, a atuação do Ministério Público estadual na defesa do patrimônio público municipal. Obviamente que, ao impor essas obrigações ao Estado, a Constituição não o deixou desamparado, oferecendo-lhe, em contrapartida, uma fatia maior no sistema de repartição das receitas tributárias do que a que foi concedida aos municípios.
8. Portanto, não há como fugir da conclusão de que a multa aplicada às autoridades municipais, que infringem as regras da legislação orçamentária e financeira, beneficia a pessoa jurídica da qual o agente público faz parte; sendo, portanto, legitimada a ingressar com a ação de cobrança. PRECEDENTES AgRg no Ag 1.215.704/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 17.12.2009, DJe 2.2.2010; AgRg no REsp 1.065.785/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, Primeira Turma, julgado em 14.10.2008, DJe 29.10.2008.
9. Este entendimento coaduna-se com o adotado pela Corte Suprema, no julgamento do RE 223037-1/SE, segundo o qual, a ação de cobrança somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação imposta pelo Tribunal de Contas.
10. Não há o risco, apontado pelo recorrente, de ineficácia das multas impostas pelas Cortes de Contas estaduais, acaso a incumbência da cobrança passe aos municípios, em razão de injunções políticas locais. Isto porque, caso haja uma falha no sistema de legitimação ordinária que coloque em risco o patrimônio público, exsurge para o Ministério Público, de maneira extraordinária, a legitimidade para promover a ação de cobrança do título formado pela decisão do Tribunal de Contas. PRECEDENTE (REsp 1119377/SP, Rel. Min. Humberto Martins, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26.8.2009, DJe 4.9.2009).
Agravo regimental improvido.
VOTO VENCIDO
O EXMO. SR. MINISTRO HUMBERTO MARTINS (Relator):
DA ALEGADA VIOLAÇÃO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL
Para se saber quem possui a legitimação de agir, de acordo com as regras procedimentais civis, em princípio, busca-se o titular do direito ou da situação de vantagem, indicado como tal na norma de direito material ou no instrumento jurídico. O legitimado para agir, portanto, será o titular do interesse firmado na pretensão.
Não é por outro motivo que o STF, ao apreciar questão relativa à legitimidade para a execução das decisões do Tribunal de Contas, entendeu que a ação de cobrança somente pode ser proposta pelo Ente Público beneficiário da condenação, por intermédio de seus procuradores que atuam junto ao órgão jurisdicional competente. A propósito, a ementa do julgado:
"EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SERGIPE. COMPETÊNCIA PARA EXECUTAR SUAS PRÓPRIAS DECISÕES: IMPOSSIBILIDADE. NORMA PERMISSIVA CONTIDA NA CARTA ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE.
1. As decisões das Cortes de Contas que impõem condenação patrimonial aos responsáveis por irregularidades no uso de bens públicos têm eficácia de título executivo (CF, artigo 71, § 3º). Não podem, contudo, ser executadas por iniciativa do próprio Tribunal de Contas, seja diretamente ou por meio do Ministério Público que atua perante ele. Ausência de titularidade, legitimidade e interesse imediato e concreto.
2. A ação de cobrança somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação imposta pelo Tribunal de Contas, por intermédio de seus procuradores que atuam junto ao órgão jurisdicional competente.
3. Norma inserida na Constituição do Estado de Sergipe, que permite ao Tribunal de Contas local executar suas próprias decisões (CE, artigo 68, XI). Competência não contemplada no modelo federal. Declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, por violação ao princípio da simetria (CF, artigo 75). Recurso extraordinário não conhecido" (Grifei)
(RE nº 223037/SE, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgado em 2.5.2002, DJ de 2. 8.2002, p. 61).
Portanto, para solucionar a questão que nos foi devolvida neste recurso especial, a respeito da legitimidade para executar decisão do Tribunal de Contas - que condena Diretor de Departamento Municipal, no exercício do cargo, ao pagamento de multa em razão de inobservância das normas de administração financeira e orçamentária - deve-se perquirir qual o Ente Público beneficiário dessa decisão.
Antes, porém, abro parênteses para afastar ab initio, a interpretação que o recorrente confere a essa decisão da Suprema Corte. Segundo o Estado do Rio Grande do Sul, o precedente do STF, no RE 223037-1/SE, foi afirmativo da competência do Estado para cobrar a multa imposta por Tribunal de Contas estadual, relativamente à infração praticada por autoridade administrativa municipal.
O recorrente colhe essa conclusão dos seguintes trechos do voto condutor do acórdão:
"Nota-se, ademais, que em nossa estrutura constitucional os Tribunais de Contas ocupam lugar especial, conceituando-os Castro Nunes como 'instrumento sui generis postos de permeio entre os poderes políticos da Nação, Legislativo e Executivo, sem sujeição, porém, a qualquer deles'. Situam-se no âmbito do Poder Legislativo, do qual, porém, são autônomos, mas não para tornarem-se executores das decisões que proferem, já que tal incumbência, estranha às suas atribuições, deve ser realizada pelos órgãos próprios da Administração Pública, a exemplo da Advocacia-Geral da União e das Procuradorias dos Estados.
...
Mas não é só! Os artigos 131 e 132 da Carta da República, em consonância com o Código de processo Civil dispõem que compete à Advocacia-Geral da União representar judicialmente a União, cabendo aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal a representação judicial das respectivas unidades federadas.
...
Sob qualquer ângulo que se examine a questão, não é possível admitir que o Tribunal de Contas promova, ele mesmo ou por meio do Ministério Público respectivo, a execução judicial de suas decisões. Dessa forma, em caso de 'eventual imputação de débito ou multa com eficácia de título executivo (art. 71, §3º), cabe ao Tribunal (de Contas) providenciar a cobrança, determinando à Advocacia-Geral da União [no caso a Procuradoria Geral do Estado], o ajuizamento da execução, sob pena de responsabilidade" (José Afonso da Silva, ob. cit. p. 688)." (Grifei_
Com efeito, os trechos grifados no voto condutor do julgamento do RE 223037-1/SE, levaram o recorrente a concluir que o STF teria fechado a questão quanto à legitimidade do Estado para executar as decisões do Tribunal de Contas estadual, ainda que estas tenham sido impostas a autoridades municipais.
Entendo que o paradigma apresentado pelo recorrente não encaminha a tal conclusão. O que o STF, nos termos do voto condutor, consignou, é que a atribuição para a ação de cobrança das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas deve ser conferida à Fazenda Pública beneficiária, e citou, apenas a título de exemplo, a Advocacia-Geral da União e as Procuradorias Estaduais.
Em nenhum momento ficou consignado que a Procuradoria municipal não deteria essa atribuição, mas apenas citou, repita-se, a título de exemplo, as advocacias públicas federal e estaduais. Ora, se houve citação apenas como "exemplo", é óbvio, que as entidades citadas não esgotam o rol de legitimados, que há outras além das mencionadas.
Tanto é assim que, na mesma decisão, o STF utiliza na fundamentação do decisum, artigo de Leon Frejda Szklarowsky, onde se menciona expressamente que a Fazenda Pública municipal é uma das legitimadas a promover a ação de cobrança. Vejamos:
"Peço permissão, finalmente, para transcrever trecho de artigo de Leon Frejda Szklarowsky, que aborda a questão, verbis:
'A inscrição, como dívida ativa, cria o título, mas essas decisões já se constituem em título, por que assim quer a Carta Política, prescindindo então daquele ato.
Eis que as decisões dos Tribunais ou Conselhos de Contas de que resulte a imputação de débito ou multa terão, de conformidade com a Constituição (arts. 71, §3º, 75, 25, 29 e 32), eficácia de título executivo, prescindindo, pois, de inscrição, como dívida ativa, e a sua execução far-se-á, de conformidade com a Lei de Execução Fiscal - Lei 6830/80 (artigo 1º, caput).
O sujeito ativo da execução fiscal está descrito, de forma exaustiva, no artigo 1º da LEF, regendo esta a execução judicial para a cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública, que compreende a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as respectivas autarquias, aplicando-se subsidiariamente o Código de Processo Civil". (Revista Jurídica Eletrônica 'jus navegandi', internet - www.jus.com.br)"
Portanto, a correta interpretação da decisão do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a legitimidade para a propositura da ação de cobrança será da procuradoria jurídica da Fazenda Pública prejudicada, seja ela federal, estadual ou municipal.
Fixados esses pontos, resta saber, no caso concreto, qual seria entidade pública beneficiária da multa imposta pelo Tribunal de Contas. Valho-me, para isso, da situação fática descrita pela Corte de origem:
"o TCE, mediante inspeção realizada no Departamento de Água e Esgotos - DAE, apurou que o referido departamento, sem prévio concurso público, reenquadrou 61 servidores, declarando-os estáveis e efetivos, mediante a Lei Municipal nº 1.951. Referidos servidores não tiveram suas aposentadorias homologadas pela TCE, sendo determinado o retorno a suas atividades. Não tendo cumprido a determinação, pois no aguardo das decisões judiciais, foi imposta a multa, ora em execução." (fls.
Trata-se pois de multa aplicada pelo Tribunal de Contas Estadual a Diretor de Departamento de Água e Esgoto Municipal, no caso, do Município de Sant´Ana do Livramento, por violar normas de administração financeira e orçamentária.
No meu sentir, não há como entender que o crédito decorrente dessa multa pertence ao Estado. Explico.
Aquele que presta contas apenas submete-se a essa obrigação porque está a lidar com algo que não é seu. Ademais, a atividade de prestação de contas exige, necessariamente, a existência de dois sujeitos, o que possui o domínio de um bem, e o que o administra. Ninguém presta contas para si mesmo, de um bem que seja seu.
Transportando esse raciocínio para o direito público, observa-se que a razão pela qual os administradores públicos estão obrigados a prestar contas reside no fato de que os recursos financeiros e patrimoniais por eles geridos pertencem ao Ente Público do qual fazem parte, ainda que, em última análise, o seu titular seja o povo.
Portanto, o agente público municipal, quando está a gerir bens e recursos exclusivamente municipais, presta contas ao Município - ao povo titular desse patrimônio. Esses é que são os destinatários da prestação de contas.
Assim, quando um administrador público municipal apresenta suas contas relativas à gestão de recursos exclusivamente municipais ao Tribunal de Contas estadual, não é este, ou Estado que o mantém, o destinatário da prestação de contas, mas sim o município e seus munícipes.
Entender diferente, ou seja, que o agente municipal presta contas, dos recursos exclusivamente municipais ao Estado-membro, afronta o pacto federativo e a autonomia municipal.
Pode-se perguntar: E por que tais contas não são apresentadas a um órgão municipal? Porque assim não o quis a Constituição Federal quando, em seu art. 31, § 4º, vedou a criação de novos Tribunais de Contas municipais. Esta a única razão.
Diante da vedação constitucional, apenas duas possibilidades exsurgiram. A primeira é absurda, pois implicaria na não submissão das contas dos administradores públicos municipais a nenhum órgão de controle externo. A segunda, que foi adotada, é a de que tais autoridades prestariam suas contas a um órgão estadual, no caso, o Tribunal de Contas mantido pelo Estado.
O que quero deixar claro é que, quando uma autoridade municipal presta contas dos recursos municipais, ela o faz tendo como destinatária a pessoa jurídica da qual faz parte, ainda que, por intermédio de uma Corte de Contas mantida pelo Estado-membro.
Essa conclusão conduz a outra extremamente importante para o deslace do imbróglio que se apresenta no recurso especial. A omissão do dever de prestar contas gera um dano aos titulares do patrimônio público, os quais ficarão sem o conhecimento de como os seus recursos estão sendo geridos.
Não se trata de um dano meramente econômico, o qual pode ser passível de ressarcimento, mas sim de uma lesão a princípios basilares do direito administrativo, como o da publicidade, da impessoalidade e do dever de transparência.
Para evitar esse tipo de conduta desidiosa de administradores públicos é que se aplica uma sanção de natureza pessoal, imputável ao próprio agente, e não à pessoa jurídica ao qual está vinculado.
Essa multa, que é aplicada pela Corte de Contas estadual, não se dá em razão - nem para a manutenção - do exercício da atividade fiscalizadora. O custeio desta ocorre por meio de impostos ou, em alguns casos, por taxas. A multa é, na verdade, uma sanção em face da lesão aos princípios administrativos, e que acaba por gerar um dano aos titulares dos patrimônio público, no caso dos autos, o município e os seus habitantes.
Não de desconhece que a atividade fiscalizatória gera um custo para o Estado-membro. Este fato poderia até mesmo levar ao entendimento de que os recursos auferidos com a imposição das multas deveriam ser destinados à manutenção dessa atividade de fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas.
Esse entendimento, contudo, não pode prosperar. O município só se submete ao controle do Tribunal de Contas porque assim o quis a Carta Federal de 1988. Trata-se, na verdade, de um "ônus" atribuído a um órgão estadual, a ser custeado com os recursos do próprio Estado.
Não se está aqui a dizer nenhum absurdo jurídico. Esse fenômeno - de um órgão estadual despender recursos em benefícios de outro ente federativo -, não ocorre exclusivamente na atividade fiscalizadora do Tribunal de Contas. Basta ver, por exemplo, a atuação do Ministério Público estadual na defesa do patrimônio público municipal.
Obviamente que ao impor essas obrigações ao Estado, a Constituição não o deixou desamparado, oferecendo-lhe, em contrapartida, uma fatia maior no sistema de repartição das receitas tributárias do que a que foi concedida aos municípios.
Portanto, é plenamente concebível que as multas decorrentes da atividade fiscalizatória do Tribunal de Contas estadual sejam destinadas a outro ente federativo, e não para o custeio e manutenção do órgão estadual.
Sendo assim, e levando-se em consideração tudo o que foi até aqui exposto, não há como fugir da conclusão de que a multa aplicada às autoridades municipais que infringem as regras da legislação orçamentária e financeira, beneficia a pessoa jurídica da qual o agente público faz parte, sendo esta, portanto, a legitimada a ingressar com a ação de cobrança.
No mesmo sentido há precedentes da Primeira Turma desta Corte Superior:
"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. COMPETÊNCIA PARA EXECUTAR MULTA IMPOSTA A PREFEITO POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. ILEGITIMIDADE DO ESTADO MEMBRO. PRECEDENTES.
1. Hipótese em que se alega que, nos termos do artigo 71, VIII, da Constituição Federal de 1988, o Tribunal de Contas Estadual pode aplicar penalidade por irregularidades nas prestações de contas municipais e, ainda, executá-la, por intermédio do órgão de representação judicial do Estado federado.
2. Dos argumentos apresentados no agravo interno, não se vislumbram razões para reformar a decisão agravada, tendo em vista que o acórdão recorrido se encontra em consonância com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que o Estado não tem legitimidade para propor ação de execução de título oriundo dos Tribunais de Contas que condena ex-Prefeito ao pagamento de multa em razão de irregularidades na prestação de contas do Município. Precedentes.
3. Decisão mantida por seus próprios fundamentos.
4. Agravo regimental não provido."
(AgRg no Ag 1.215.704/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 17.12.2009, DJe 2.2.2010, grifei.)
"EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CDA. MULTA IMPOSTA POR TRIBUNAL DE CONTAS. SERVIDOR MUNICIPAL. ILEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO. DESCABIMENTO.
I - O Estado não detém legitimidade ativa para a cobrança de multa imposta pelo Tribunal de Contas a servidor municipal, em razão de inobservância às normas de administração financeira e orçamentária, porquanto os valores recolhidos devem se destinar aos cofres do respectivo Município. Precedentes:REsp nº 898.471/AC, Rel. Min. JOSÉ DELGADO, DJ de 31.05.2007 e RE nº 223037/SE, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 02.08.2002 - STF.
II - Agravo improvido."
(AgRg no REsp 1.065.785/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, Primeira Turma, julgado em 14.10.2008, DJe 29.10.2008.)
Por fim, uma última observação se faz necessária. Não há o risco, apontado pelo recorrente, de ineficácia das multas impostas pelas Cortes de Contas estaduais, acaso a incumbência da cobrança passe aos municípios, em razão de injunções políticas locais.
Isso porque, o que aqui se está a dizer é que o município é o legitimado ordinário para promover a execução da decisão do Tribunal de Contas, não que ele seja o único, ou que essa legitimação seja exclusiva.
Caso haja uma falha no sistema de legitimação ordinária que coloque em risco o patrimônio público, exsurge para o Ministério Público, de maneira extraordinária, a legitimidade para promover a ação de cobrança do título formado pela decisão do Tribunal de Contas.
Neste sentido:
"PROCESSUAL CIVIL - MINISTÉRIO PÚBLICO - LEGITIMIDADE PARA PROMOVER EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL ORIUNDO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL - CONCEITO DE PATRIMÔNIO PÚBLICO QUE NÃO COMPORTA SUBDIVISÃO APTA A ATRIBUIR EXCLUSIVAMENTE À FAZENDA PÚBLICA A LEGITIMIDADE PARA PROMOVER A EXECUÇÃO.
1. No caso concreto, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo entendeu ser indevido o aumento salarial concedido ao vereador - ora recorrido.
2. O Tribunal de origem, após subdividir o conceito de patrimônio público em patrimônio público-privado e patrimônio do povo, entendeu que o direito tratado no caso é meramente patrimonial público, cujo exclusivo titular é a Fazenda Municipal. Segundo a decisão recorrida, em tais condições, não tem o Ministério Público legitimidade processual para promover ação civil pública de caráter executório já que a legitimidade exclusiva seria da Fazenda Pública Municipal.
3. A subdivisão adotada pela Corte de origem é descabida. Não existe essa ordem de classificação. O Estado não se autogera, não se autocria, ele é formado pela união das forças e recursos da sociedade. Desse modo, o capital utilizado pelo ente público com despesas correntes, entre elas a remuneração de seus agentes políticos, não pode ser considerado patrimônio da pessoa política de direito público, como se ela o houvesse produzido.
4. Estes recursos constituem-se, na verdade, patrimônio público, do cidadão que, com sua força de trabalho, produz a riqueza sobre a qual incide a tributação necessária ao estado para o atendimento dos interesses públicos primários e secundários.
5. A Constituição Federal, ao proibir ao Ministério Público o exercício da advocacia pública, o fez com a finalidade de que o parquet melhor pudesse desempenhar as suas funções institucionais - dentre as quais, a própria Carta Federal no art. 129, III, elenca a defesa do patrimônio público - sem se preocupar com o interesse público secundário, que ficaria a cargo das procuradorias judiciais do ente público.
6. Por esse motivo, na defesa do patrimônio público meramente econômico, o Ministério Público não poderá ser o legitimado ordinário, nem representante ou advogado da Fazenda Pública.
Todavia, quando o sistema de legitimação ordinária falhar, surge a possibilidade do parquet, na defesa eminentemente do patrimônio público, e não da Fazenda Pública, atuar como legitimado extraordinário.
7. Conferir à Fazenda Pública, por meio de suas procuradorias judiciais, a exclusividade na defesa do patrimônio público, é interpretação restritiva que vai de encontro à ampliação do campo de atuação conferido pela Constituição ao Ministério Público, bem como leva a uma proteção deficiente do bem jurídico tutelado.
8. Por isso é que o Ministério Público possui legitimidade extraordinária para promover ação de execução do título formado pela decisão do Tribunal de Contas do Estado, com vistas a ressarcir ao erário o dano causado pelo recebimento de valor a maior pelo recorrido. (Precedentes: REsp 922.702/MG, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 28.4.2009, DJe 27.5.2009; REsp 996.031/MG, Rel. Min. Francisco Falcão, julgado em 11.3.2008, DJe 28.4.2008; REsp 678.969/PB, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 13.12.2005, DJ 13.2.2006; REsp 149.832/MG, Rel. Min. José Delgado, publicado em 15.2.2000 ) Recurso especial provido."
(REsp 1119377/SP, Rel. Min. Humberto Martins, Primeira Seção, julgado em 26.8.2009, DJe 4.9.2009.)
Ante o exposto, nego provimento ao agravo regimental.
É como penso. É como voto.
MINISTRO HUMBERTO MARTINS
Relator
AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.181.122 - RS (2010/0031858-6)
EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. LEGITIMIDADE PARA EXECUTAR MULTA IMPOSTA A DIRETOR DE DEPARTAMENTO MUNICIPAL POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. PESSOA JURÍDICA QUE MANTÉM A CORTE DE CONTAS.
1. Em diversos precedentes esta Corte concluiu que a legitimidade para executar multa imposta a gestor público municipal por Tribunal de Contas Estadual é do próprio ente municipal fiscalizado, em razão do resultado do julgamento do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 223037-1/SE, de relatoria do Min. Maurício Corrêa (AgRg no Ag 1215704/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 2.2.2010; AgRg no REsp 1065785/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, Primeira Turma, DJe 29.10.2008; e REsp 898.471/AC, Rel. Min. José Delgado, Primeira Turma, DJ 31.5.2007).
2. Contudo, a mudança de entendimento ora preconizada decorre, com todas as vênias dos que vinham entendendo em contrário, de interpretação equivocada do mencionado julgamento, especificamente em razão da redação do item 2 de sua ementa:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SERGIPE. COMPETÊNCIA PARA EXECUTAR SUAS PRÓPRIAS DECISÕES: IMPOSSIBILIDADE. NORMA PERMISSIVA CONTIDA NA CARTA ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE.
1. As decisões das Cortes de Contas que impõem condenação patrimonial aos responsáveis por irregularidades no uso de bens públicos têm eficácia de título executivo (CF, artigo 71, § 3º). Não podem, contudo, ser executadas por iniciativa do próprio Tribunal de Contas, seja diretamente ou por meio do Ministério Público que atua perante ele. Ausência de titularidade, legitimidade e interesse imediato e concreto.
2. A ação de cobrança somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação imposta pelo Tribunal de Contas, por intermédio de seus procuradores que atuam junto ao órgão jurisdicional competente.
3. Norma inserida na Constituição do Estado de Sergipe, que permite ao Tribunal de Contas local executar suas próprias decisões (CE, artigo 68, XI). Competência não contemplada no modelo federal. Declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, por violação ao princípio da simetria (CF, artigo 75). Recurso extraordinário não conhecido.
(RE 223037, Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 2.8.2002)
3. Com base no precedente da Corte Suprema, extraiu-se a exegese de que em qualquer modalidade de condenação - seja por imputação de débito, seja por multa - seria sempre o ente estatal sob o qual atuasse o gestor autuado o legítimo para cobrar a reprimenda. Todavia, após nova análise, concluiu-se que o voto de Sua Excelência jamais caminhou por tal senda, tanto assim que, no âmbito do Tribunal de Contas da União tal tema é vencido e positivado por ato administrativo daquela Corte de Contas.
4. Em nenhum momento a Suprema Corte atribuiu aos entes fiscalizados a qualidade de credor das multas cominadas pelos Tribunais de Contas. Na realidade, o julgamento assentou que nos casos de ressarcimento ao erário/imputação de débito a pessoa jurídica que teve seu patrimônio lesado é quem - com toda a razão - detém a titularidade do crédito consolidado no acórdão da Corte de Contas.
5. Diversamente da imputação de débito/ressarcimento ao erário, em que se busca a recomposição do dano sofrido pelo ente público, nas multas há uma sanção a um comportamento ilegal da pessoa fiscalizada, tais como, verbi gratia, nos casos de contas julgadas irregulares sem resultar débito; descumprimento das diligências ou decisões do Tribunal de Contas; embaraço ao exercício das inspeções e auditorias; sonegação de processo, documento ou informação; ou reincidência no descumprimento de determinação da Corte de Contas.
6. As multas têm por escopo fortalecer a fiscalização desincumbida pela própria Corte de Contas, que certamente perderia em sua efetividade caso não houvesse a previsão de tal instrumento sancionador. Em decorrência dessa distinção essencial entre ambos - imputação de débito e multa - é que se merece conferir tratamento distinto.
7. A solução adequada é proporcionar ao próprio ente estatal ao qual esteja vinculada a Corte de Contas a titularidade do crédito decorrente da cominação da multa por ela aplicada no exercício de seu mister.
8. "Diferentemente, porém, do que até aqui foi visto, em se tratando de multa, a mesma não deve reverter para a pessoa jurídica cujas contas se cuida. Nesse caso, deve reverter em favor da entidade que mantém o Tribunal de Contas." (Jorge Ulisses Jacoby Fernandes in Tribunais de Contas do Brasil - Jurisdição e Competência).
9. Não foi outra a solução preconizada pela próprio Tribunal de Contas da União, por meio da Portaria n. 209, de 26 de Junho de 2001 (BTCU n. 46/2001), relativa ao Manual para Formalização de Processos de Cobrança Executiva, no qual se destacou que "a multa é sempre recolhida aos cofres da União ou Tesouro Nacional". Em seguida, por meio da Portaria-SEGECEX n. 9, de 18.8.2006, também relativa ao Manual de Cobrança Executiva (BTCU n. 8/2006), a Corte de Contas da União dispôs:
A multa é sempre recolhida aos cofres da União ou Tesouro Nacional e sua execução judicial está sob a responsabilidade da Procuradoria-Geral da União/AGU.
10. Logo, mesmo nos casos em que a Corte de Contas da União fiscaliza outros entes que não a própria União, a multa eventualmente aplicada é revertida sempre à União - pessoa jurídica a qual está vinculada - e não à entidade objeto da fiscalização.
11. Este mesmo raciocínio deve ser aplicado em relação aos Tribunais de Contas Estaduais, de modo que as multas deverão ser revertidas ao ente público ao qual a Corte está vinculada, mesmo se aplicadas contra gestor municipal.
12. Dessarte, a legitimidade para ajuizar a ação de cobrança relativa ao crédito originado de multa aplicada a gestor municipal por Tribunal de Contas é do ente público que mantém a referida Corte - in casu, o Estado do Rio Grande do Sul -, que atuará por intermédio de sua Procuradoria.
13. Agravo regimental provido.
VOTO-VENCEDOR
O EXMO. SR. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES: O eminente Min. Humberto Martins, relator deste processo, com base na jurisprudência assentada nesta Corte, concluiu que a legitimidade para executar multa imposta imposta a Diretor de Departamento Municipal por Tribunal de Contas Estadual é do próprio ente municipal fiscalizado.
Em diversos precedentes, a Primeira Turma deste Tribunal se posicionou no mesmo sentido formulado pelo relator no presente caso, conforme se extrai das seguintes ementas:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. COMPETÊNCIA PARA EXECUTAR MULTA IMPOSTA A PREFEITO POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. ILEGITIMIDADE DO ESTADO MEMBRO. PRECEDENTES.
1. Hipótese em que se alega que, nos termos do artigo 71, VIII, da Constituição Federal de 1988, o Tribunal de Contas Estadual pode aplicar penalidade por irregularidades nas prestações de contas municipais e, ainda, executá-la, por intermédio do órgão de representação judicial do Estado federado.
2. Dos argumentos apresentados no agravo interno, não se vislumbram razões para reformar a decisão agravada, tendo em vista que o acórdão recorrido se encontra em consonância com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que o Estado não tem legitimidade para propor ação de execução de título oriundo dos Tribunais de Contas que condena ex-Prefeito ao pagamento de multa em razão de irregularidades na prestação de contas do Município.
Precedentes.
3. Decisão mantida por seus próprios fundamentos.
4. Agravo regimental não provido.
(AgRg no Ag 1215704/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 2.2.2010)
EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CDA. MULTA IMPOSTA POR TRIBUNAL DE CONTAS. SERVIDOR MUNICIPAL. ILEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO. DESCABIMENTO.
I - O Estado não detém legitimidade ativa para a cobrança de multa imposta pelo Tribunal de Contas a servidor municipal, em razão de inobservância às normas de administração financeira e orçamentária, porquanto os valores recolhidos devem se destinar aos cofres do respectivo Município. Precedentes:REsp nº 898.471/AC, Rel. Min. JOSÉ DELGADO, DJ de 31.05.2007 e RE nº 223037/SE, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 02.08.2002 - STF.
II - Agravo improvido.
(AgRg no REsp 1065785/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, Primeira Turma, DJe 29.10.2008)
RECURSO ESPECIAL. TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL. COMPETÊNCIA PARA EXECUTAR MULTA IMPOSTA A PREFEITO POR TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. ILEGITIMIDADE DO ESTADO DO ACRE. RECURSO NÃO-PROVIDO.
1. Cuidam os autos de ação de execução de título extrajudicial movida pelo Estado do Acre em desfavor de Luiz Pereira de Lima, ex-prefeito do Município de Plácido Castro, que em grau de apelação recebeu acórdãos assim ementados: "APELAÇÃO CÍVEL. MULTA APLICADA PELO TCE A PREFEITO MUNICIPAL. EXECUÇÃO PROPOSTA PELO ESTADO DO ACRE. ILEGITIMIDADE.
É o Estado do Acre parte ilegítima para promover execução judicial, para cobrança de multa imposta pelo Tribunal de Contas do Estado à autoridade municipal, vez que a titularidade do crédito é do próprio ente público prejudicado, por seus representantes judiciais." (fl. 51)
"EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OBSCURIDADE. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE.
1. Inexistindo obscuridade e omissão no Acórdão embargado, nega-se provimento ao recurso.
2. Os Embargos de Declaração não se prestam ao reexame da causa".
(fl. 71)
Em sede de recurso especial pela letra "a", o recorrente sustenta violação do artigo 39, § 2º da Lei 4.320/79, alegando que a "..referida norma não determina, portanto, quais verbas decorrentes da receita não tributária são destinadas à Fazenda Pública Estadual e quais são destinadas à Fazenda Pública Municipal, mas tão somente, dentre toda a receita do ente público, considerado em si mesmo, qual receita é tributária e qual é não tributária.". Não foram ofertadas contra-razões.
2. Não sendo o Estado do Acre gestor do orçamento municipal e não detendo competência para arrecadar receita municipal, quer seja tributária ou não-tributária, não pode figurar no pólo ativo da cobrança de multa aplicada pelo Tribunal de Contas a Prefeito Municipal.
3. Recurso especial não-provido.
(REsp 898.471/AC, Rel. Min. José Delgado, Primeira Turma, DJ 31.5.2007)
Contudo, observo que a mudança de entendimento ora preconizada por mim e vencedora decorre, com todas as vênias dos que vinham entendendo em contrário, de interpretação equivocada do julgamento do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 223037-1/SE, de relatoria do Min. Maurício Corrêa, o qual recebeu esta ementa:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SERGIPE. COMPETÊNCIA PARA EXECUTAR SUAS PRÓPRIAS DECISÕES: IMPOSSIBILIDADE. NORMA PERMISSIVA CONTIDA NA CARTA ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE.
1. As decisões das Cortes de Contas que impõem condenação patrimonial aos responsáveis por irregularidades no uso de bens públicos têm eficácia de título executivo (CF, artigo 71, § 3º). Não podem, contudo, ser executadas por iniciativa do próprio Tribunal de Contas, seja diretamente ou por meio do Ministério Público que atua perante ele. Ausência de titularidade, legitimidade e interesse imediato e concreto.
2. A ação de cobrança somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação imposta pelo Tribunal de Contas, por intermédio de seus procuradores que atuam junto ao órgão jurisdicional competente.
3. Norma inserida na Constituição do Estado de Sergipe, que permite ao Tribunal de Contas local executar suas próprias decisões (CE, artigo 68, XI). Competência não contemplada no modelo federal. Declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, por violação ao princípio da simetria (CF, artigo 75). Recurso extraordinário não conhecido.
(RE 223037, Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 2.8.2002)
(Grifo nosso).
Com base no referido precedente da Corte Suprema, extraiu-se a exegese de que em qualquer modalidade de condenação - seja por imputação de débito, seja por multa - seria sempre o ente estatal sob o qual atuasse o gestor autuado o legítimo para cobrar a reprimenda. Todavia, após nova análise feita por esta relatoria, concluiu-se que o voto de Sua Excelência jamais caminhou por tal senda, tanto assim que, no âmbito do Tribunal de Contas da União tal tema é vencido e positivado por ato administrativo daquela Corte de Contas, conforme será demonstrado ao final.
Em verdade, depreende-se do julgado da Suprema Corte que em nenhum momento se atribuiu aos entes fiscalizados a qualidade de credor das multas cominadas pelo Tribunal de Contas. Na realidade, o julgamento assentou que nos casos de ressarcimento ao erário a pessoa jurídica que teve seu patrimônio lesado é quem - com toda a razão - detém a titularidade do crédito consolidado no acórdão da Corte de Contas.
O equívoco decorre, a nosso sentir, da redação do item 2 da ementa acima transcrita e negritada, que transcrevo novamente:
2. A ação de cobrança somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação imposta pelo Tribunal de Contas, por intermédio de seus procuradores que atuam junto ao órgão jurisdicional competente.
No entanto, na ocasião tratava-se de imputação de débito a ex-Prefeito Municipal pelo Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, que estava sendo executada pela própria Corte. O Supremo Tribunal entendeu que nem o Tribunal de Contas nem o Ministério Público especial que atua perante a referida Corte possuem titularidade, legitimidade ou interesse imediato e concreto em cobrar a dívida. Definiu que a ação de cobrança somente poderia ser ajuizada pelo ente público beneficiário da condenação imposta, por meio da Advocacia-Geral da União ou das Procuradorias dos Estados (não mencionou a Procuradoria dos Municípios).
Do referido julgado, muito embora não tenha se referido expressamente às Procuradorias Municipais, extrai-se que, nos casos de imputação de débito/ressarcimento ao erário, o crédito é titularizado pelo ente público cujo patrimônio fora atingido, devendo ser cobrado pelo respectivo representante judicial, ou seja, a Advocacia-Geral da União, se o patrimônio atingido for da União, a Advocacia-Geral da União/Procuradoria-Geral Federal, nos casos de patrimônio das autarquias ou fundações públicas federais, e assim por diante em relação aos entes estaduais e municipais.
Isso não significa, por certo, que o mesmo tratamento deve ser conferido às multas, cuja origem é totalmente distinta.
Diversamente da imputação de débito/ressarcimento ao erário, em que se busca a recomposição do dano sofrido pelo ente público, nas multas há uma sanção a um comportamento ilegal da pessoa fiscalizada, tais como, verbi gratia, nos casos de contas julgadas irregulares sem resultar débito; descumprimento das diligências ou decisões do Tribunal de Contas; embaraço ao exercício das inspeções e auditorias; sonegação de processo, documento ou informação; ou reincidência no descumprimento de determinação da Corte de Contas.
Observo, portanto, que tais multas têm por escopo fortalecer a fiscalização desincumbida pela própria Corte de Contas, que certamente perderia em sua efetividade caso não houvesse a previsão de tal instrumento sancionador.
Em decorrência dessa distinção essencial entre ambos - imputação de débito e multa - é que se merece conferir tratamento distinto.
Penso que a solução adequada é proporcionar ao próprio ente estatal ao qual esteja vinculada a Corte de Contas a titularidade do crédito decorrente da cominação da multa por ela aplicada no exercício de seu mister.
Isso porque, como dito, tais multas são instrumentos utilizados pelas próprias Cortes de Contas para fazer valer suas atribuições constitucionais, não integrando o crédito decorrente de tais penalidades o patrimônio dos entes fiscalizados, ao contrário do que ocorre nos casos de imputação de débito, em que há, nitidamente, a recomposição do erário dos referidos entes.
Nesse sentido, importante a lição de JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES, que já se manifestou sobre o tema (Tribunais de Contas do Brasil - Jurisdição e Competência. 2ª edição. Belo Horizonte: Fórum, 2008, págs. 415 e 716):
Diferentemente, porém, do que até aqui foi visto, em se tratando de multa, a mesma não deve reverter para a pessoa jurídica cujas contas se cuida. Nesse caso, deve reverter em favor da entidade que mantém o Tribunal de Contas. Algumas Cortes têm instituído um fundo que promove a qualificação dos ordenadores de despesas, fato que merece encômios.
(...)
Diferentemente ocorre quando se trata de execução de multa: nesse caso, a dívida é sempre cobrada em favor do "cofre" que mantém o Tribunal de Contas. Idéia engenhosa, que vem sendo desenvolvido por alguns Tribunais de Contas, consiste em instituir um fundo de qualificação de servidores, tendo por base a receita proveniente de multas aplicadas. Nesse caso, os recursos reverteriam para o treinamento dos agentes de controle e dos agentes dos órgãos jurisdicionados, levando ao extremo o caráter orientador da ação do Tribunal de Contas e o caráter pedagógico da multa.
(Grifo nosso).
Não foi outra a solução preconizada pela próprio Tribunal de Contas da União, por meio da Portaria n. 209, de 26 de Junho de 2001 (BTCU n. 46/2001), relativa ao Manual para Formalização de Processos de Cobrança Executiva, no qual se destacou que "a multa é sempre recolhida aos cofres da União ou Tesouro Nacional".
Em seguida, por meio da Portaria-SEGECEX n. 9, de 18.8.2006, também relativa ao Manual de Cobrança Executiva (BTCU n. 8/2006), a Corte de Contas da União dispôs:
A multa é sempre recolhida aos cofres da União ou Tesouro Nacional e sua execução judicial está sob a responsabilidade da Procuradoria-Geral da União/AGU.
(Grifo nosso).
Logo, mesmo nos casos em que a Corte de Contas da União fiscaliza outros entes que não a própria União, a multa eventualmente aplicada é revertida sempre à União - pessoa jurídica a qual está vinculada - e não à entidade objeto da fiscalização.
Este mesmo raciocínio deve ser aplicado em relação aos Tribunais de Contas Estaduais, de modo que as multas deverão ser revertidas ao Estado ao qual a Corte está vinculada, mesmo se aplicadas contra gestor municipal.
Dessarte, a legitimidade para ajuizar a ação de cobrança relativa ao crédito originado de multa aplicada a gestor municipal por Tribunal de Contas é do ente público que mantém a referida Corte - in casu, o Estado do Rio Grande do Sul -, que atuará por intermédio de sua Procuradoria.
Com essas considerações, pedindo vênia ao relator, voto por DAR PROVIMENTO ao agravo regimental.
CERTIDÃO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
AgRg no
Número Registro: 2010/0031858-6 REsp 1181122 / RS
Números Origem: 10400056739 10600002853 200901245885 70020240370 70028323939
PAUTA: 20/04/2010 JULGADO: 06/05/2010
Relator
Exmo. Sr. Ministro HUMBERTO MARTINS
Relator para Acórdão
Exmo. Sr. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro HUMBERTO MARTINS
Subprocurador-Geral da República
Exmo. Sr. Dr. JOSÉ FLAUBERT MACHADO ARAÚJO
Secretária
Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI
AUTUAÇÃO
RECORRENTE: ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADOR: PAULO ROBERTO BASSO E OUTRO(S)
RECORRIDO: LEONEL AMORETY GORNATTI
ADVOGADO: SYLVIO CADEMARTORI NETO E OUTRO(S)
ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Atos Administrativos - Infração Administrativa - Multas e demais Sanções
AGRAVO REGIMENTAL
AGRAVANTE: ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADOR: PAULO ROBERTO BASSO E OUTRO(S)
AGRAVADO: LEONEL AMORETY GORNATTI
ADVOGADO: SYLVIO CADEMARTORI NETO E OUTRO(S)
CERTIDÃO
Certifico que a egrégia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
"A Turma, por maioria, deu provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do Sr. Ministro Mauro Campbell Marques, que lavrará o acórdão. Vencido o Sr. Ministro Humberto Martins."
Votaram com o Sr. Ministro Mauro Campbell Marques os Srs. Ministros Herman Benjamin e Castro Meira.
Ausente, justificadamente, a Sra. Ministra Eliana Calmon.
Brasília, 06 de maio de 2010
VALÉRIA ALVIM DUSI
Secretária
Documento: 970262 Inteiro Teor do Acórdão - DJ: 21/05/2010
JURID - Administrativo e processual civil. Legitimidade. [27/05/10] - Jurisprudência
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